我國國家海洋公園建設的背景、目的及現狀研究

王 恒

(遼寧對外經貿學院旅游管理系，遼寧 大連 116052)

國家海洋公園是由中央政府指定并受法律嚴格保護的具有一個或多個保持自然狀態或適度開發的生態系統和一定面積的地理區域(主要包括海濱、海灣、海島及其周邊海域等);該區域是旨在保護海洋自然生態系統、海洋礦產蘊藏地以及海洋景觀和歷史文化遺產等，供國民游憩娛樂、科學研究和環境教育的特定地域空間。

一、我國國家海洋公園的建設背景

(一)國際背景分析

美國、加拿大、英國、澳大利亞等許多國家都建立了國家海洋公園，其中澳大利亞大堡礁海洋公園，總面積35萬km2，有效地保護了海洋生態系統，每年吸引超過200萬世界游客，可為澳大利亞帶來45億美元的收入。在不影響保護目標的前提下，美國的海洋保護區尤其是國家海岸公園對帶動社會經濟的發展起到了積極的推動作用。據統計，濱海旅游業已成為僅次于海洋運輸的美國國民經濟發展的巨大驅動力，平均每年有2億人前往海濱休閑度假，為當地社區帶來近百億美元的經濟效應。

(二)國內背景分析

我國陸上有眾多國家地質公園、國家森林公園、國家礦山公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園等，但直到2011年5月國家海洋局才正式公布首批國家海洋公園，目前我國海洋資源環境保護的主要形式仍為自然保護區。我國地大物博，從南至北縱跨熱帶、亞熱帶及溫帶，氣候差異性較大，且擁有3.2萬km的大陸海岸線和島嶼岸線，320萬km2的廣闊海洋空間上分布著6961個大小島嶼(未含海南島、臺灣島及臺灣地區224個海島、香港183個海島和澳門的3個海島)，還擁有著豐富的海洋資源及各具特色的海洋景觀。

從1956年設立第一個自然保護區——廣東鼎湖山國家級自然保護區，直至今日我國已建立起龐大的自然保護區體系，據2009年《中國環境狀況公報》顯示，截至2009年底，我國共建立各級自然保護區2541個，總面積約147萬km2，已達到國土總面積的14.7%，其中國家級自然保護區319個。

然而，我國對海洋區域的自然保護重視尚有不足。目前我國僅設立各類海洋保護區170處，國家級海洋自然保護區32處，分別占我國自然保護區和國家級自然保護區總量的6.69%和10.03%，其中國家級海洋特別保護區僅16處，與我國所管轄的海域面積相對照，海洋保護區的面積僅占1.12%，有效覆蓋我國典型海洋生態系統的海洋保護區網絡遠未形成，海洋保護區的建設管理工作任重而道遠。

此外，我國的海洋保護區在分布和類型上還存在明顯的缺陷。在已知的32處國家級保護區中，以海洋、海岸帶生態系統以及野生動物為主要保護對象的海洋自然保護區約占87.5%，而其他各種類型海洋自然保護區的總數之和才占12.5%。這些已經建立的海洋自然保護區中大多以珊瑚礁、紅樹林、海島以及河口濕地生態系統中的野生動植物為其主要保護對象，卻忽略了對生物多樣性及非生物資源保護。而且，這些海洋自然保護區多是陸地自然保護區向海洋的自然延伸，遠不能代表我國縱跨三個氣候帶的龐大海域生態系統、生物多樣性以及非生物資源等。同時，國家級海洋自然保護區選址的聚集現象也不容忽視，在現有的32處國家級海洋自然保護區中，僅在渤海海域就分布了9個，廣東到海南則分布了10個之多，然而從黃海至東海，包括山東、江蘇、上海、浙江、福建這五個省的一段漫長的海岸線上卻只寥寥分布了13個海洋自然保護區。目前的這種狀況導致了海洋保護區的分布不均，促使海洋保護區重復建設的現象較為嚴重。如此一來，原本就緊缺的建設經費變得雪上加霜，更為嚴重的是應該被重點保護的海洋資源卻未得到應有的重視。

必須指出的是，目前我國的保護區政策主要關注當地社區生產活動對保護區的生態環境影響，很少考慮保護區的建立給社區帶來的社會經濟影響，很多情況下，自然保護區把生態保護與資源開發、游憩娛樂等活動機械地割裂開來，并沒有為解決保護與開發的矛盾提供更多解決方法，在一定程度上制約了區域開發利用優勢資源、發展經濟的進程，從而導致保護與開發的矛盾日益突出，并且影響了當地建設自然保護區的積極性，進而影響了生態保護的效果。

此外，在我國現有的208處國家級風景名勝區、710處國家森林公園和182處國家地質公園中，陸地類所占比重偏大，而海洋類所占比重甚小。以國家級風景名勝區為例，海濱海島型的只有10個，僅占總量的4.81%。對海洋區域缺乏系統地旅游開發及利用，無法滿足我國旅游業迅速發展的需要。值得注意的是，這些國家級重點風景名勝區目前仍是以開展旅游項目為主，而生態保護功能則嚴重缺失，導致保護與開發失衡，無法起到對自然生態系統有效保護與維持等作用。

二、我國國家海洋公園的建設目的

根據各種類型保護區的性質差異和管理目的不同，世界自然保護聯盟(IUCN)將世界各地種類繁多的保護區歸納為6大類，即:I嚴格的保護區;II生態保護和休憩區;III自然特征保護區;IV通過活動管理進行保護區;V陸地及海洋景觀保護和休憩區;VI生態系統可持續利用區等。從保護區的分類不難看出:不同的保護區類型有不同的管理目標，有的以自然生態系統保護為主，如Ia/Ib/IV/VI類保護區;有的則結合公眾的游憩娛樂活動進行保護，如II/III/V類保護區(見表1)。

表1 管理目標與IUCN保護區類別間的關系矩陣

注:“1”=主要目的;“2”=次要目的;“3”=潛在利用目的;“—”=不適用。

在IUCN分類體系中，前面所述的風景名勝區與自然保護區基本上屬于I、IV以及V類。這些保護形式在生態保護與經濟發展的目標上常常無法得以協調。鑒于此，應統籌現有的自然保護區與風景名勝區兩大體系，在借鑒國際相關經驗的基礎上，建立中國的國家海洋公園體系，把生態環境保護和資源利用完美地結合起來，走出一條可持續利用海洋的新路。通過比較國家海洋公園、風景名勝區以及自然保護區三者之間的關系(圖1)，可以發現，我國建立集保護和開發于一體的國家海洋公園體系具有很強的現實意義，是未來我國海洋保護區發展的一個重要方向。

圖1 國家海洋公園、風景名勝區以及自然保護區三者之間的關系

海洋生態文明建設作為全民族生態文明建設的重要內容，不僅關系到海洋事業的健康發展，更是實現我國經濟社會全面協調可持續發展的重要保障。我國正處在“加快經濟發展方式轉變”的最關鍵階段，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中特別指出:“科學規劃海洋經濟發展，合理開發利用海洋資源，積極發展濱海旅游。制定實施海洋主體功能區規劃，優化海洋經濟空間布局。加強統籌協調，完善海洋管理體制。強化海域和海島管理，推進海島保護利用，扶持邊遠海島發展。統籌海洋環境保護與陸源污染防治，加強海洋生態系統保護和修復。控制近海資源過度開發，完善海洋防災減災體系，完善涉海法律法規和政策，加大海洋執法力度，維護海洋資源開發秩序。保障海上運輸通道安全，維護我國海洋權益。”

《中華人民共和國海島保護法》中明確規定:“國務院、國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府，根據海島自然資源、自然景觀以及歷史、人文遺跡保護的需要，對具有特殊保護價值的海島及其周邊海域，依法批準設立海洋自然保護區或者海洋特別保護區。”

國家海洋局發布的《海洋保護區宣言》中也特別指出:“繼續大力推進海洋保護區建設，努力實現到2015年和2020年分別使海洋保護區面積達到我國管轄海域面積的3%和5%的規劃目標;建立起類型多樣、布局合理、功能完善、管理有力、保護有效的海洋保護區網絡體系，使我國重要海洋生態系統、珍稀瀕危物種、海洋自然歷史遺跡和自然景觀得到有效保護;將繼續以人類的智慧善待海洋，以人類的情感關愛海洋，全力構建海洋生態文明，永葆藍色世界生生不息。”

2010年頒布的《海洋特別保護區管理辦法》中進一步指出:“根據海洋特別保護區的地理區位、資源環境狀況、海洋開發利用現狀和社會經濟發展的需要，海洋特別保護區可以分為海洋特殊地理條件保護區、海洋生態保護區、海洋公園、海洋資源保護區等類型。為保護海洋生態與歷史文化價值，發揮其生態旅游功能，在特殊海洋生態景觀、歷史文化遺跡、獨特地質地貌景觀及其周邊海域建立海洋公園。”

三、我國國家海洋公園的建設現狀

自2011年5月19日國家海洋局公布首批國家級海洋公園名單以來，2013年1月7日國家海洋局又批準建立了一批國家級海洋公園，截至目前，我國已有國家級海洋公園18處，分別是:廣東海陵島國家級海洋公園、廣東特呈島國家級海洋公園、廣西欽州茅尾海國家級海洋公園、福建廈門國家級海洋公園、江蘇連云港海洲灣國家級海洋公園、山東劉公島國家級海洋公園、山東日照國家級海洋公園、江蘇海門蠣蚜山國家級海洋公園、山東大乳山國家級海洋公園、山東長島國家級海洋公園、江蘇小洋口國家級海洋公園、浙江洞頭國家級海洋公園、福建福瑤列島國家級海洋公園、福建長樂國家級海洋公園、福建湄洲島國家級海洋公園、福建城洲島國家級海洋公園、廣東雷州烏石國家級海洋公園、廣西潿洲島珊瑚礁國家級海洋公園。此外，浙江漁山列島國家級海洋特別保護區加掛國家級海洋公園牌子。至此，我國的國家海洋公園體系已初步建成，成為了我國海洋保護區網絡的重要組成部分，將為建設海洋強國、打造美麗海洋做出積極貢獻。

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