2007年師范生免費教育政策執行過程分析

劉英

摘 要：自2007年《關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》頒布實施的師范生免費教育是我國政府為實現教育公平戰略和促進教師教育發展而實施的一項由“政府埋單”的特殊傾斜政策，帶有一定的強制性和封閉性。采用公共政策分析方法——溫特（Winter，1990）提出的“規劃過程/執行結果”教育政策執行理論模式作為分析框架對“師范生免費教育”政策執行過程進行分析和探討該項政策有望促進師資教育改革，改善欠發達地區教育質量水平，有利于和諧社會的構建，但應要解決很多政策失真難題。

關鍵詞：免費師范生；政策實質；利益沖突；執行；結果

中圖分類號：G650 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0362-03

2007年“兩會”期間由溫家寶代表政府宣布展現教育公平的若干舉措，并于同年5月9日國務院辦公廳轉發《關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），宣布從2007年秋季入學的新生起，在教育部直屬的6所師范大學實行師范生免費教育。這一政策的推行期望有助于教師社會地位的提升和生活質量的提高，從而吸引越來越多的優秀學子投身教育事業，為我國中小學教育的發展、地域間教育資源的均衡起到促進和協調作用。政策出臺至今，社會各界對該政策的評論褒貶利弊，眾說紛紜，但多糾于理想與現實的矛盾，而對政策執行過程效果著墨較少。本文嘗試采用公共政策分析方法對“師范生免費教育”的政策規劃、執行過程、執行結果進行分析和探討，客觀論證其政策實質。

一、分析框架

教育政策屬于公共政策范疇，政策過程是指發生于政治制度中的一系列時間或環節，這些事件或環節包括政府考慮解決某一公共問題的多種方案，從中選擇一種方案實施，對其進行評估。筆者借鑒公共政策分析方法，引入第三代教育政策執行理論模式—溫特（Winter，1990）提出的“規劃過程/執行結果”模式作為本文師范生免費教育政策執行分析框架。溫特一改“從上到下，從下到上”單一分析角度，從多方、動態、融合的角度去探討政策執行過程（如圖1所示）。

溫特認為，對政策執行的研究必須考察下列方面。

1.規劃過程

長期以來政策規劃與政策執行的關聯性研究一直頗受忽略，事實上，政策規劃對政策執行的影響很大，可從下列各種關系觀察出，沖突：沖突性愈高，則妥協性愈大，執行時不確定性愈高；因果理論：對政策規劃者的支持愈高，政策執行就愈順暢；象征性：政策若能讓執行者解決問題實現目標，熱忱投入就越高；注意力：注意力愈強，參與的時間愈長，則愈能引起投入，成功的機會就愈大。

2.執行過程

必須注意執行過程中的三種行為，才能使執行趨于完善。一是組織與組織之間的執行行為：政策執行過程中應將各組織之間的影響力加強，并加以整合；二是基層官員行為要促進認同感及一致性，以減少阻力的產生；三是目標團體行為：在建構整合型模式時，應將目標團體的行為納入執行過程中[1]。

3.執行結果

執行結果的成與敗是很難界定的，但政策執行學者可提供若干評估標準：一是從官方角度：執行結果與官方目的比較；二是從利益相關人的角度：執行過程中擁有各種利益不同的行動者的利益相互比較；三是從問題解決的角度：結果能否解決社會問題的程度相互比較[2]。

二、免費師范生教育政策執行過程分析

1.沖突

新的制度必然導致新的政策產生，免費師范教育政策是一種強制性制度變遷的產物，經歷了：免費——收費——免費；隱形契約——顯性契約的過程。市場經濟體制下的免費政策不同于計劃經濟下的免費政策，它是對既得利益集團各種利益的一種調整，但這種調整并不是在取得一致性贊同的基礎上進行的，而是由國家政府強制運作的。這種“非帕累托改進”式的政策變遷（即通過調整利益格局而形成新的制度均衡，其中一部分利益集團會受到損害[3]）違背一些人（或集團）的利益，而這些人（或集團）可能并不按這一政策來要求規范自己的行為甚至采取抵制行為，利益沖突將不可避免，政策執行的效率也將受到影響。

第一，各地區之間的利益沖突。師范生免費教育政策是一項由“政府埋單”的特殊傾斜政策，試圖向弱勢地區傾斜改善其義務教育資源缺乏和教育質量低下的現狀。政策規定試點師范大學招生主要面向中西部地區的考生，畢業后回生源地中小學任教10年以上。同時，中央財政將給予接收免費師范畢業生的中西部地區一定的支持。這種政策規定明顯有利于中西部地區的義務教育發展，即獲得優質的教師資源，相反東部地區將對這部分人力資本無權問津，這對于義務教育仍然不發達的一些東部地區是一種不公平之舉，更是一種強制的損失。例如在GDP收入年年排全國第一的廣東省仍然有經濟不發達和教育資源落后的地區，它們對優質師資的需求量依然大，這無疑是一種利益的損害。

第二，各高校之間的利益沖突。師范生免費教育政策只面向教育部直屬的6所師范大學，《辦法》規定部屬師范大學要抓住實行師范生免費教育的良好機遇，圍繞培養造就優秀教師和教育家的目標，大力推進教師教育改革，特別要根據基礎教育發展和課程改革的要求，精心制定教育培養方案。要安排名師授課，選派高水平教師擔任師資教育課程教學，建立師范生本科培養導師制度。加強師德教育，強化實踐教學環節，要把培養優秀中小學教師的工作作為評價師范大學辦學水平的重要指標。國家對在實施師范生免費教育工作中做出積極貢獻的部屬師范大學給予政策傾斜和支持，將不斷加大教育投資，力求給免費師范生最好的教育環境和教育資源。這種特殊傾斜政策必將導致國家有限教育資源經費的分配不均，損害其他師范院校的利益，產生新一輪的教育不平等問題。

第三，目標群體的利益沖突。師范生免費教育政策的目標群體是學生，特別是中西部的學生，然而面對優質的免費高等教育和自由就業之間的選擇即“魚”與“熊掌”的選擇困擾了這一群有志青年，無論哪種選擇，都必然會使部分學生利益受損。此外，政府與那些因家庭貧困被迫享受了或將要享受“免費待遇”的師范生，在服務期限和其他契約條件方面也會產生各種分歧，未必能夠達到一致意見。如有學者就對“畢業后從事中小學教育十年以上”的契約條款表示“憤慨”，稱其相當于半個“賣身契”[4]。這部分學生將獲得國家的強制性前程安排，被剝奪二次選擇的機會，否則將償付違約金，并被蓋上“不誠信”的印章。政策負載著這些利益沖突，必定引發新一輪的教育不公正和不平等問題，不滿的聲音越多，則政策的妥協性就越大，政策執行的難度就越大，政策執行的不確定性和不公正性將越加明顯，將逐步背離政策促進教育資源平衡和教育公平的初衷。

2.因果理論

免費師范教育政策作為一種強制性制度變遷的產物，主要是政府憑借“以人為本，教育為先”的經驗提出來解決我國師資短缺和教育質量低下的現狀，之前并沒有進行過大范圍的論證，《辦法》頒布稱之為試行。該政策是否符合教育發展還有待實踐證明，因而其低效性和探索性將不可避免。該政策制定和執行屬于精英政治，政策執行采用“上傳下達”模式，導致政策的透明度低，公開性差，致使多數人的不知情，社會民眾的參與度不高，政策的支持度不高。

由于《辦法》是通過網上公布的形式告知社會，但由于我國嚴重的貧富差距、區域差異、城鄉差異產生的“信息不對稱”問題，致使眾多優秀生源無法正確認識和了解免費師范教育政策，一方面導致部分優秀生源錯失接受免費優質教育的機會；另一方面導致部分免費生懵懂填報志愿，誤入免費師范生行列。因為信息不對稱，在免費的優惠下誘致部分高中生填報該志愿，直至被錄取后與當地政府簽訂《誠信協議書》時才真正了解到“免費”背后的條件限制以及被剝奪的二次選擇專業、二次選擇學校、二次選擇讀研、二次選擇就業等自由發展權利。這種以“契約”來規劃個人前程的方式要得到執行客體的支持較難，令來自于目標群體的支持度降低。

長期以來，我國在解決師資短缺方面所積累的經驗主要有兩條：一是借助免費政策吸引學生來報考師范，通過一定的約束方式讓畢業生從事教育教學工作。二是民辦/代課教師制度，主要緩解不發達地區師資的不足。在政策制定之初，為了充分體現政策的優越性和正確性，也為了給免費師范生提供用武之地，據2006年3月27日教育部新聞發布會稱：“可以預期，在很短時間內將把44.8萬代課教師全部清退。”[5]基于代課教師清退政策的順利實施，政府成功地為免費師范教育政策制造了社會需求、教育需求、師資需求的必然前提，為政策的出臺做了有效地鋪墊。但與計劃經濟體制時期和精英教育階段相比，市場經濟下的教育環境已經發生了很大改變。首先，個人選擇權和個人發展權日益備受重視；其次，高校擴招和擴建提供了更多的選擇機會；再次，行業差異加大，教師職業的吸引力并不再獨具優勢；如有學者指出，各地方師范院校每年亦畢業批量后備教師，而由于人口增長減慢和中小學布局調整，中小學校數量呈現持續減少趨勢，很多師范生將面臨失業。在這種背景下，政府將來未必能夠給這些免費師范生確保教師崗位時，免費師范教育政策將可能成為政府的負擔，成為教育改革中的“雞肋”[6]。因此，基于經驗而“回歸”的免費師范教育政策要尋求社會廣泛的支持度還應加大政策完善和改革力度。

3.象征性

教育部是政策制定者，而六所部屬師范大學、地方政府、當地基礎學校則是政策的執行者。執行者的參與度和熱忱度與政策的有效執行密切相關，然而要讓執行者高度參與有效執行的前提是政策的實施能夠真正解決執行者的相關問題，讓他們有利可循。但由于信息不對稱、執行過程中的不確定性以及地方差異等因素的影響，權力中心的政策意愿與社會對政策改革的需求并不完全一致。換言之，中央政府制定并實施的免費師范教育政策并不能完全實現六所部屬師范大學、地方政府及當地基礎教育學校以及目標群體——學生個體的預期目標函數。

六所部屬師范大學作為政策的重要執行者，它們更關注的是學校自身的發展，希望通過“免費”政策吸引更多的優秀生源來促進學校師范教育的發展。但“免費”政策附帶的強制性契約條件——“誠信協議書”（承諾畢業后從事中小學教育十年以上，到城鎮學校工作的免費師范畢業生應先到農村義務教育學校任教二年，違約者賠付150%的違約金，向社會公布誠信檔案）。致使其對目標群體的吸引力降低，甚至導致諸多想報考的優秀生源因苛刻條件而放棄報考，更何況政策在中西部省份只招收“免費生”，換言之想報考的學生必須選擇“免費”才能上理想的大學，這樣的抉擇無疑是非自愿的，在自由發展和人生理想面前，不少高中生寧愿放棄這份“免費午餐”。如此，“免費”非但沒有促使優秀生源的到來反而導致部分流失，致使該類院校得到的不是“優惠”和“眷顧”，而是“壓力”和“負擔”，與6所院校參與政策的初衷相違背。

對于當地政府和基礎教育學校而言，它們期望通過此項政策為本地和本校引入大批留得住、熱情高、能力強、穩定系數大的教育工作者。但是，教育工作是需要長期實踐蓄積經驗，剛畢業的大學生教學能力和經驗有限，而經過兩年的實踐趨于成熟時，則為追求更好發展而流向發達地區，又換另一批新的畢業生任教，如此循環往復，不但達不到提高教育質量的根本目的，反而會打破原有的教學秩序和教師結構，引申短期行為，弱化中西部地區特別是農村學校的教學質量[7]。此外，接收方（地方政府及基礎教育學校）并不了解畢業生們的意愿情況，是自愿抑或被迫無奈？因而不得不承擔畢業生執行協議時的“道德風險”——“積極從教”還是“磨洋工”。接收方如何應對“磨洋工”，倘若開除那協議中的違約金又將誰來背負？倘若不開除又將采取什么激勵政策來激發畢業生們的工作熱情？這一系列的問題勢必造成接收方目標函數與政策預期目標之間的落差。

而對于學生群體而言，一是高中畢業生；二是免費師范生。他們則期望通過政策實現兩個目標：一是可以免費接受優質的高等教育；二是可以自由選擇理想職業實現個人發展目標。不可否認來自社會下層的免費生居多，他們懷著通過“免費師范教育”實現“跳出農門”步入社會上層的夙愿。試想這種利用“契約”強制性將免費生回歸本土，“有進無出”的政策何談理想實現和公正體現，二次選擇專業職業、選擇讀研深造均是“免費”的附屬品。政策未能真正滿足學生的實際需求和預期目標，會在一定程度上降低學生的學習積極性和擇業積極性。還可能導致免費生作為人力資本擁有者，憑借控制權“關閉”有效利用其人力資源的通道，從而增加他人利用其人力資源的成本，降低人力資源的價值[8]。

4.注意力

我國自2007年實施師范生免費教育政策以來，引起了社會各界的極大關注，但由于政策頒布至今剛滿5年，剛畢業兩批免費生，政策的實施成效和長足影響還無法體現。盡管中央政府和社會各界都對該政策抱有很大期望，希望通過該政策解決優質師資緊缺的問題，提高中西部地區義務教育質量水平，但是還得耐心再等待幾年畢業生和接受方的反饋信息。至于政策實施的穩定性還有待實踐考驗，暫時還無法定論。政府現階段的投入在逐年增加，但就現階段政策的執行過程來看，各執行方的利益和目標存在著較大的沖突和反差，缺少相關的“政策的政策”來保證政策的順利實施，在執行過程中各種問題也不斷涌現，只有在實踐中不斷改進和完善政策才能有效地執行免費師范生教育政策。

三、結語

師范生免費教育政策是一項由“政府埋單”的特殊傾斜政策，實質是政府與免費生之間因義務協議而產生的，以定期定向服務換取減免費用和職業保障的契約交易關系，即師范生通過服務協議的簽訂，提前預訂未來職業性質和期限，它是確定的封閉型的教師教育的培養路徑，其本質是封閉式的教師教育體制[9]。按照法國著名社會學家、教育學家布爾迪厄的文化再生產理論分析可知：“高等學校是政府利益團體實現再生產社會階層和社會不平等的隱形工具”[10]。政府利益團體利用合法的政策和制度來維護他們的利益，來轉嫁他們的社會責任。這種“非帕累托改進”式的政策變遷引發了新一輪的利益沖突，不利于社會、教育公平發展。

該項政策有望促進師資教育改革，改善欠發達地區教育質量水平，從而促進全國教育、社會、經濟的發展，縮小我國的地區貧富差距，有利于和諧社會的構建。此項政策要得以順利執行還要彌補眾多不足和解決很多政策失真難題。目前免費師范生政策處于執行初期，執行效果需要一段時間方能進行客觀評價，政策本身也必須在不斷地執行過程中改進完善。

參考文獻：

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[2]林小英.教育政策執行的理論模式評析[J].民辦教育研究，2006，（1）.

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[4]王欣，傅新.免費教育制度是否值得重新推行[N].中國改革報，2006-10-27.

[5]龐麗娟，韓小雨.我國農村代課教師：現實狀況及政策建議[J].教育發展研究，2007，（4）.

[6]秋風.師范生免費的困境[J].中國新聞周刊，2007，（18）.

[7]楊穎秀，王智超.免費師范教育政策理想與現實的沖突及建議[J].清華大學教育研究，2007，（3）.

[8]賈建國.我國免費師范教育制度存在的問題及建議[J].高教發展與評估，2008，（5）.

[9]曲鐵華，馬艷芬.師范生免費教育政策實施的障礙分析[J].教育發展研究，2009，（7）.

[10]熊浩，布迪厄，帕松.教育、社會和文化中的再生產[J].中國學術，2001，（2）.

（責任編輯：田 苗）