寧鎮揚推進同城化中動力機制研究

張啟祥

南京、鎮江、揚州是“南京都市圈”的核心區域，強化寧鎮揚同城效應，是貫徹落實《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，全面提升寧鎮揚整體發展水平，攜領南京都市圈接軌大上海、融入長江三角洲，建成全國科學發展、和諧發展、率先發展、一體化發展示范區的必然選擇，具有重大和深遠的戰略意義。加速推進寧鎮揚同城化發展進程，是江蘇省委、省政府全省區域經濟的重要布局和對三市的殷切期盼，也是南京市、鎮江市、揚州市自身發展的現實需要。當前在積極爭取寧鎮揚創新型合作示范區成為國家戰略的行動中，離不開寧鎮揚三市的內生動力，本文就其內生動力機制進行分析和思考。

一、宏觀背景與機遇分析

都市圈一體化成為世界城市經濟發展的一種新潮流，法國學者戈特曼（Jean.Gottmann，1957）認為，都市圈昭示了未來經濟組織與人類聚居模式的方向，將逐漸成為衡量一個國家或地區社會經濟發展水平的重要標志。

環顧寧鎮揚四周，向東向南是業已成熟的蘇錫常和杭紹甬板塊，向北向西是剛剛上升為國家戰略的沿海經濟帶和皖江經濟帶。放眼全長江流域，進入國家區域發展戰略規劃的首位城市就差南京。

從國家可持續發展的宏觀層面看，一是21世紀經濟全球化、信息化深入推進，科技創新、綠色發展已經成為時代的潮流；二是國家長江三角洲發展規劃，把南京定位為區域創新中心、泛長江三角洲門戶城市和全國綜合交通樞紐城市，南京都市圈的重要地位進一步放大；三是江蘇省正在醞釀建立蘇南現代化示范區，加快建立寧鎮揚同城化的國家級板塊，已經成為寧鎮揚三市避免在長江三角洲中被邊緣化、在各板塊包圍中被空洞化的“生死之戰”。

寧鎮揚三市孤立地看，無論哪個城市都沒有條件成為新增長極，寧鎮揚三市一體化形成合力則可以避免被國家戰略、交通設施和金融航運地位弱化的危險，并有充分條件成為新增長極。寧鎮揚聚集了江蘇80余所高校、80余名兩院院士以及眾多科研院所。國家必將加強對寧鎮揚經濟示范區的大學和科研院所政策傾斜，使其能夠像歐美國家的大學科技園那樣，成為引領寧鎮揚科技發展成為國家科技產業創新的源泉。

寧鎮揚板塊壯大后，將成為與蘇錫常、杭紹甬相媲美的長江三角洲第三個增長極。因此從寧鎮揚在長江三角洲中的地位，以及輻射泛長江三角洲乃至中西部地區所不可替代的戰略地位來看，寧鎮揚區域同城化發展完全可以作為國家戰略來實施。

2010年國務院頒布《長江三角洲地區區域規劃》，明確要求，要“強化上海及南京、杭州等中心城市的輻射功能，促進要素跨地區自由流動，實現人口和產業有序轉移”，南京要“成為長江三角洲輻射帶動中西部地區發展的重要門戶”。也就是說要加快南京都市圈建設，頂層設計南京都市圈規劃，使南京都市圈一體化建設上升為國家戰略的時機已經成熟。突出寧鎮揚區域同城化發展在南京都市圈核心與獨特的區位優勢，使寧鎮揚區域同城化發展對全國區域統籌發展的示范引領作用得以體現。寧鎮揚區域同城化發展橫跨長江南北，承接東部與中部地區，是東中部互動協調發展不可跨躍的橋頭堡，未來寧鎮揚區域同城化發展戰略定位在“東中部互動協調發展”上，真正實現“共建、共享、同城化”的建設目標。

在寧鎮揚推進同城化進程中，南京市任重道遠。“十二五”期間，南京將堅持推進現代化國際性人文綠都建設，進一步突出“樞紐、創新、綠色”三大城市特色功能，不斷提升城市發展能級和服務功能，建設泛長江三角洲樞紐城市、國家創新城市和亞太地區門戶城市。作為長江三角洲重要中心城市和南京都市圈一員，南京在做大做強自身的同時，將積極與周邊城市共同應對當前宏觀形勢給我們帶來的挑戰與機遇，共同參與長江三角洲、泛長江三角洲新一輪合作發展，共同推進南京都市圈一體化建設。

二、寧鎮揚同城化已取得的進展和存在的問題

南京都市圈經過十多年的發展，一體化建設與寧鎮揚同城化的推進取得了豐碩的成果：

無論是都市圈整體實力，還是各城市自身的經濟總量，都有了很大的提升；在商貿旅游、金融、科技、信息等領域，開展了廣泛的合作，取得了實實在在的合作成果；南京重大項目投資洽談會、都市圈市長峰會，已成為區域合作與寧鎮揚同城化的重要載體和品牌；都市圈城市之間的市場對接、發展戰略對接進一步緊密，都市圈一體化建設取得了明顯的成效。尤其是交通先行的戰略思路取得長足的進步：寧鎮揚近期基本實現三個城市中心（南京新街口、鎮江大市口、揚州文昌閣）之間1小時高速公路通達，三個城市中心之間半小時軌道通達（20分鐘城際+10分鐘城市軌道）。基本實現寧鎮揚中心城市1—1.5小時以內可以到達上海、杭州，3小時之內到達長三角其他城市。

“十二五”期間，寧鎮揚同城化將進一步提升建設水平上進行不竭探索，促進寧鎮揚融合發展。第一探索是深化綜合交通和商貿旅游領域的合作，擴大合作范圍，尋找新的合作契合點，并重點推進港口基礎設施和通訊基礎設施的整合。第二探索是研究產業政策的整合，重點推進產業組織政策、產業結構政策和產業布局政策的融合，推進都市圈內寧鎮揚板塊與皖江城市帶的產業有機互動，推進都市圈金融合作和要素市場的揚長避短，為都市圈建設打下更為堅實的基礎。第三探索是社會公共領域的合作、社保合作和環保合作等遠期合作，推進醫療保險和社會保險銜接，推進就業服務和社會保障服務的一體化，建立水環境和大氣環境聯防聯治與行之有效的補償機制，推進醫療、教育、文化、體育等公共服務資源的共享和合作，使都市圈建設不僅表現為經濟的發展，也表現為社會的和諧與進步。

寧鎮揚同城化在取得進展的同時，還或多或少存在一些問題：各都市圈城市在功能定位、產業布局等方面缺乏協調和謙讓，統一的開放市場和資源要素之間的自由高效流動、合理趨優配置還未真正形成，區域生態建設和環境保護等方面的利益沖突還時有發生，南京都市圈現在迫切需要通過頂層設計、規劃編制，推進都市圈發展深層次矛盾和問題的解決。

三、構建寧鎮揚同城化的動力機制

近幾年寧鎮揚同城化推進中提出的“共建、共享、同城化”的都市圈建設目標，戰術層面的問題得到較好的解決，但是都市圈大的戰略問題，也就是方向問題，或者說是定位問題不是很明朗。當前，與南京都市圈有關的國家戰略有兩個，第一個是長江三角洲一體化發展，第二個是皖江城市帶承接產業轉移示范區建設，寧鎮揚同城化在這些國家戰略中理應有所作為。

1.寧鎮揚同城化的合作機制與動力機制中“企業為主體的核心理念”要深入全社會。企業在合作機制與動力機制中，原區域的要素供給、市場需求都不能順應企業的擴展，企業在向外拓展出產要素的供應、追求新的市場空間、尋覓新的出產項目、追求新的投資區域和協作同伴，經過兼并、合伙合營、收買、重組、特許運營、連鎖運營等方法與區域城市同類企業或區域內行業進行普遍的協作，擴展本身的規劃，占據更大的市場空間，取得融合與整合經濟優勢。在全過程的運作中，真正讓企業或行業協會唱主角，政府助推和催化。

2.不同城市的同城化關鍵是解決制度和政策的對接，實現合理的稅收轉移機制和同城共享創新收益機制，有必要建立一體化的協調和組織架構。可以成立三市各界別、多層次、多形式的寧鎮揚區域協商協調聯席會議（圓桌會議）制度，定時定專題進行常態性協調和統籌。其中包括：公共服務和商業性服務的同城化。在建設寧鎮揚共同市場時，區域內要突破行政體制障礙，營造統一、公平、開放、有序的市場環境，實現資本、人力、科技、信息等各類生產要素的跨市優化配置，降低區域商務成本。在建立柔性的人才流動機制方面，要使高端創新人才在三市人盡其才，“不求所有，但求所用”，讓參與創新創業的人才有所發展、有所進步、有所收益。如將化學工業園實施產業整合，將上下游產業鏈銜接起來，推動產業集聚升級，使其成為國家最大的化工產業基地；將三市的汽車產業和基礎材料產業進一步深化合作與重組、協作和分工，共同打造華東地區乃至全國的主要基地，從而增強三市的經濟發展活力，大大增加就業崗位，發展商機，拓寬百姓致富渠道。同時國家應給予政策方面的大力支持。

3. 真正實現寧鎮揚同城化，需要“城市群體的智慧化”， 用信息技術高效聚合各類生產和生活要素，為己所用。已經在寧鎮揚同城化中發放的900萬張智慧系列卡，大大方便了群眾，降低了企業成本，提高了政府公共服務能力、城市管理效率。現三城互聯互通日均超過2.3萬筆，大力推進“智慧寧鎮揚都市圈”建設，真正讓三市政府和百姓“心靈感應”、“心態認同”和“心境歸屬”。真正發揮城市群體的智慧化功能，在引導資本、技術、管理等優質生產要素更多地向后發達區域流動，承接區域產業與行業趨優布局，增強內在發展動力。借此扭轉發展不平衡局面，用信息技術破除各種體制障礙和政策壁壘， 促進區域社會經濟良性發展。4.參考利益相關理論、博弈論及共生理論，結合區域發展階段及階段特征， 寧鎮揚同城化三大驅動力因素：空間驅動力、市場驅動力和利益驅動力。其中空間驅動力和市場驅動力是基礎動力，利益驅動力是疊加在基礎動力之上的動力因素。三種驅動力相互作用，決定區域合作的主導主體，并構成區域合作的動力機制，影響區域合作的發展方向及進展。

按照合理分配利益的原則，減少重復建設，積極促進各市在供電、供水、污水處理等方面開展合作；建立并完善都市圈城市交通信息系統，實現異地地理信息查詢、交通信息查詢和購票；在現有基礎上，進一步擴大公交共享的力度，實現都市圈內城市公交卡通用；推進城際客運公交化進程，并進一步優化客運站點與地鐵等公交的銜接，提升寧鎮揚同城化客運水平；推動寧鎮揚公園游園卡通用，逐步推進“同城市民待遇”。從建設寧揚城際軌道到寧鎮揚城際軌道，從三市區域電信共用025區號到三市城鄉全覆蓋，從三市港口企業單兵作戰到三市港口組成戰略同盟抱團“走出去”，搏擊國際國內兩個市場。其最終目的是：降低全社會生產生活成本，真正讓寧鎮揚都市圈區域內老百姓得到實惠，樂業樂活，幸福宜居。

（作者單位：南京經濟信息中心）