近2萬億“戴帽資金”如何改革？

張墨寧

2013年5月，國務院常務會議將縮減專項轉移支付作為今年推進的經濟體制改革9項任務之一，財政部部長樓繼偉在作《關于2012年中央決算的報告》時，明確將逐步取消不符合經濟社會發展要求的專項轉移支付項目，將部分屬于地方事權且信息復雜程度較高的專項轉移支付項目下放地方管理，對部分使用方向類同、政策目標相近的專項轉移支付項目予以整合，進一步提高資金使用效益。

6月底原本是《國務院機構改革和職能轉變方案》中承諾的縮減專項轉移支付的任務期限，時間已過，卻沒有什么實質性的動作。據相關媒體報道，由于部門阻力，財政部編制的相關方案尚未獲批。

調整專項轉移支付被認為是重新劃分中央與地方財權、事權，也是中央政府不久前提出的盤活“財政存量”的重要手段。2012年全國財政決算數據顯示，2012年，中央對地方專項轉移支付接近2萬億。改革能否取得突破，可謂茲事體大。

不愿放棄的審批權

“增加一般性轉移支付，縮減專項轉移支付，主要是解決不公開透明、資源配置不合理的問題，有序規范部門的‘二次分配權。因為專項轉移支付都是各部委自己在執行的，財政權原本應該由財政部統一行使支配，但專項轉移支付這部分的權力其實是被各部委分割了。”北京大學財稅法研究中心主任劉劍文對《南風窗》記者說。

作為一種財政平衡制度，轉移支付是基于1994年分稅制以來地方財權縮小的背景之下，鑒于各級政府的收入能力和支出需求不一致，中央通過政府間財政資金的轉移，實現各地公共服務水平均等化。目前，2/3中央財政收入是通過轉移支付給地方。其中，一般性轉移支付主要服務于中央的特定政策目標，由財政部預算司進行統籌、安排，主要是彌補地方財力缺口。地方在使用這部分資金上，有較大的自由裁量權。而專項轉移支付的審批則分散在各個部委。各部委批復了相關項目后，再由財政部在相應部委次年的預算中進行撥付。這部分也被稱為“戴帽資金”，必須專款專用。

近年來的專項轉移支付涉及基礎設施、農林水利、國土氣象、教育科技、醫療衛生、社保等多個領域，與此相對應的則是發改委、教育部、科技部、農業部、衛生部等相關部委的審批權和地位。專項轉移支付的縮減首先意味著要對部門的“固化利益”動刀，改變多頭管理的局面。

“財權是改革的焦點和神經，專項轉移支付涉及到了很多關系，是一個多重利益的博弈。首先是中央和地方之間的關系，其次是行政機關之間的關系，第三涉及國家和納稅人之間的關系，第四則是行政機關與立法機關之間的權力，可以說是牽一發而動全身。核心問題還是在行政機關之間的關系。”劉劍文認為，專項轉移支付改革首先面臨的是財政部與其他部委之間的關系問題，對掌握審批權的部門來說，肯定不愿意主動放棄。

審計署曾經發布報告披露，中央參與轉移支付資金分配的部門多達37個。自2006年以來，不同領域的專項名目加起來通常超過200項。由于一般性轉移支付是按照公式化的分配辦法，中央轉給地方的資金有著復雜的計算公式，所以跑部不跑部并不影響分配結果。而專項轉移支付則完全靈活分散于中央各部門，地方能拿到多少，很大程度上取決于公關能力和與上級部門的“親疏關系”，因此催生了廣為詬病的“跑部錢進”現象，成為權力尋租的“重災區”。

事實上，專項轉移支付多年來一直面臨改不動的局面。早在2006年，財政部就已經提出要對現有轉移支付進行必要的清理整合。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進行歸并的項目予以整合；對每年數額固定，且分配到各省數額固定的項目，調整列入財力性轉移支付。當年，專項轉移支付達4411.58億元，共計213項，一般性轉移支付4731.97億元，兩者比例接近1比1。專項轉移支付比例過大引起的問題開始受到決策層的重視。次年，財政部明確表示，以法治化、透明化為方向的《財政轉移支付暫行條例》已基本完成，將在2008年正式出臺。然而，隨著2008年的大規模經濟刺激計劃的上馬，轉移支付改革進入了遲滯期。

專項轉移成“問題資金”重災區

2009年和2010年的專項轉移支付規模迅速擴大，超過一般性轉移支付。2009年達到了近年來的最高點52.5%，大量中央財政資金通過立項、審批的模式經過國家發改委和相關部委間協調，最后由財政部撥款。從2010年比例開始逐漸回落，但仍然保持著相當大的規模。2012年，中央向地方轉移支付的預算數額為17386.26億元，而實際執行數額則為18791.52億元，2013年的中央預算報告中，中央對地方總體轉移支付中，專項轉移支付占到44%，比2012年執行數下降約3%，但絕對數字仍然比上年增加2.5%。

專項轉移支付完全靈活分散于中央各部門，地方能拿到多少，很大程度上取決于公關能力和與上級部門的“親疏關系”，因此催生了廣為詬病的“跑部錢進”現象，成為權力尋租的“重災區”。

占比過重、涉及面廣，中央大筆資金層層下達，雖規定專款專用，但監管起來難免鞭長莫及。“以教育專項資金為例，財政廳教科文處占一部分，基建處占一部分，企業處還占一部分，其他各個口都有一點，各處匯總后，才能算出來專項執行的情況，而且各個處的統計口徑都不一樣，最終的數字也不一定嚴絲合縫。審計的時候完全靠的是指標文件，就是看財政部門下撥了多少錢，具體分到了哪些科目、市縣，還有就是看時效性，比如，為什么中央1月份下撥的錢，3月份才花。另一方面就是看資金是否被挪用。”甘肅省財政廳一位不愿具名的人士表示，審計只要不違背《預算法》和相關的經濟法律就行，審計單位和被審計單位是相互博弈的關系，就看誰能把誰說通，賬目本身沒有什么算頭。

監管乏力使得專項轉移支付成為“問題資金”的重頭。根據審計署最近發布的報告，285項專項轉移支付中，有25項因投入市場競爭領域、投向交叉重復等需要清理整合。抽查能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目轉移支付資金在18個省的使用情況發現，至2012年底，這些地方當年收到的420.92億元中央專項資金中，42%的資金結存在各級財政或主管部門。同時，撥付到項目單位的資金有7.73億元被虛報冒領、擠占挪用。

財權和事權匹配

對于地方來說，增加一般性轉移支付的比重無疑是利好消息。作為主要接受轉移支付的中西部省份，對待專項資金的態度似乎頗為糾結。一方面，能夠爭取到多少中央資金往往與政績考核相掛鉤，不能不去爭取；而另一方面，“戴帽資金”又讓地方束手束腳，對其施政能力形成了干預。

“最明顯的是教育支出，最近幾年蓋了很多學校，校舍建得特別好，但是很多學校現在逐漸合并到中心校，重復建設、校舍空置，導致專項資金浪費。而且原則上要求下撥多少資金就要支出多少，這幾年還好一些，以前經常會出現12月份才撥款的情況，但是項目還要上報相關部委，同意批復后，才能執行這一筆資金，根本沒有時間操作，只能是突擊花錢。”上述甘肅省財政廳人士表示，上面管得太死，有點亂戴帽子，省里真正需要的地方又沒有錢，幾百個項目分散在不同的領域，不能集中力量辦一些事情。與此同時，省里跑來的錢，市縣又并不感興趣。

他對《南風窗》記者說：“專項資金下來之后的分配，基本上都做不到調研，時間太緊、任務太重、工作量太大，尤其是省直管縣以后，縣里的資金要由省上統一撥付，以前還有市一級把關，現在財政廳對應的是14個市州加86個縣，工作量一下子增加了很多，根本沒有時間去調研項目，依靠的手段只有縣市報上來的項目本子。但是因為很多項目都涉及硬性配套資金的問題，從10%到50%不等，市縣也就不愛爭取了，到下面去調研的時候，提得最多的也是轉移支付的問題，縣市都希望能夠增加財力性的轉移支付。”

作為嚴重依賴中央轉移支付的省份，甘肅省2011年接受的轉移支付是1200多億元，其中700億是一般性的支付，550億是專項轉移支付。而同年甘肅省的財政收入不超過500億。財權很大程度上受制于中央，這也是依賴于專項轉移支付的中西部省份的共同困境。而接受轉移支付較少的發達省份，同樣頗有怨言，自分稅制以來，地方政府財力大大削減，但是承擔的事權卻并沒有減少。

“轉移支付改革的本質就是中央和地方的財權、事權的重新調整。”劉劍文說。分稅制執行20余年，中央與地方一直處于激烈的博弈關系中，要求分稅制改革的聲音不絕于耳，地方財權受限，以至于不得不想辦法創收，由此產生的“土地財政”成了諸多社會問題的根源。

“1994年分稅制改革所依據的‘財權與事權相匹配原則，在2007年變成了‘財力與事權相匹配原則。雖然可以解決一些地方的財力困難。但是，財權與財力畢竟是不同的。‘財權更能強調中央和地方兩個積極性，‘財力的激勵程度較小。以‘財力取代‘財權，也算一次倒退。較為合理的原則當為財權、財力與事權相匹配。”中國社科院財貿所財政研究室主任楊志勇說。

加大一般性轉移支付、減少專項轉移支付，賦予地方合理的財權，被看做是分稅制未完成的改革的延續。央地關系的調整已經是大方向，但怎么調整，或許還將經歷一番博弈：增加地方財權還是減少地方事權。過去的財政體制改革主要是在財權上做文章，未來事權的調整可能是新的思路。

政府間財政關系法治化

近日，財政部部長樓繼偉表示“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任”。對此，劉劍文認為，這也是一種改革思路。“中央加大公共品的提供，減少地方的事權，中央加大教育、醫療和社會保障的投入，將屬于地方政府的事權攬過來，需要給地方撥的錢少了，專項轉移支付的規模自然就減下來了。”他說，1994年的分稅制只是強調分稅，沒有強調分財權，現在應該要有一個合理的比例。

而楊志勇則表示，從理論上看，地方事務的外部性可以通過中央事權的擴大來解決，但如果考慮到信息處理的復雜性，地方對當地情況的了解遠多于中央，那么中央政府多辦事也不見得是合理的。中央與地方政府間財政關系的調整必須跳出集權分權比例的窠臼，追求政府間財政關系的穩定性與確定性。

“不管是哪種思路，最終還是要落實到法治化的問題。”劉劍文說，現行財政轉移支付制度依據的主要是1995年財政部頒發的《過渡期財政轉移支付法》，屬于部門規章，《預算法》對于轉移支付也只有幾款原則性的規定。“財政稅收基本制度只能制定法律，這個《立法法》寫得很清楚。動輒幾萬億的資金規模沒有一部法律來規范。”劉劍文說，2007年，他曾經參與財政轉移支付法的起草，但方案上報后不了了之。據他介紹，方案的主旨是解決轉移支付法治化的問題，并且建議在國務院下面成立一個跨部委的委員會。“財政部當時也不是很積極，如果成立一個委員會，等于把它的權力限制了。可行的辦法是國務院制定一個轉移支付的條例，實行幾年后再制定法律。”劉劍文說。

樓繼偉在其新書《中國政府間財政關系再思考》中也提到：“政府間財政關系法治化，以中央財政為主導尋求分權與集權的最佳組合。”作為1994年分稅制改革的“副產品”和次生制度，現行轉移支付解決了中央的“控制力”問題，新一輪的分權改革如果脫離了“法治化”的規范，“最佳組合”恐怕很難實現。