法治越成熟，轉型越平穩

葉竹盛

5年前，中國近鄰緬甸在軍政府統治下，舉行全民公投，制定了《緬甸聯邦共和國憲法》。兩年后，以此憲法為依據，進行了多黨制總統選舉。選舉后不久，緬甸反對派的靈魂人物昂山素季在被關押了10多年后獲釋。此后，緬甸迅速向民主化和法治化進一步轉型，到目前為止尚屬平穩，沒有出現埃及穆爾西民選政權遭受顛覆的波折。

就在今年8月份，緬甸聯邦議會通過決議，成立憲法評估聯合委員會，預備修憲。這意味著2008年憲法完成了為轉型提供合法性的階段性任務。若修憲成功，緬甸政局將在權威憲法的主導下，進一步穩定發展。

緬甸是東亞和東南亞社會近代以來在政治和法治上艱難轉型的一個新近例子。始自日本“明治維新”，東方國家在西方文明的沖擊之下，從政治、法律、社會、經濟等各方面開始了曲折的現代化之路。邁向法治便是現代化的主要內容之一。直至今日，日本、韓國、新加坡和中國臺灣、中國香港，已成為法治程度較高的社會。與此同時，老撾、柬埔寨、緬甸等國卻仍處于法治不彰的階段。其他國家和地區的法治則分別處于不同的發展水平。

法治已經成為不同文明傳統所共同接納的現代理念。著名法學家、全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會委員、香港太平紳士、香港大學法律學院前院長陳弘毅教授長期研究各國和地區的法治與憲政發展歷程，近日接受《南風窗》記者專訪，回望東亞和東南亞地區法治的發展道路。

不存在獨特的法治理論

《南風窗》：東亞社會中，日本、韓國、中國的臺灣和香港的法治水平都比較高，這些國家和地區的法治轉型有何共通之處？

陳弘毅：法治在東亞的建立，經歷了一定程度上傳統斷裂的過程。法制現代化，基本上是法制西方化的過程。最明顯的就是日本。日本在“明治維新”之后，自覺進行西化，引進西方的憲法，移植了歐洲的民法、刑法、訴訟法等等，還引進了西方的律師制度、司法制度。在19世紀末20世紀初，日本就已建立了司法獨立的傳統。

日本曾對韓國和臺灣進行長期的殖民統治，一定程度上推動了這兩個地方的法制現代化。當然，日本的殖民統治比較高壓，沒有什么人權保障。香港的法制現代化也是通過殖民的過程而產生的。英國引進了它的法律制度到香港，建立了法治理念，英國傳統的司法獨立。當然作為殖民地，香港沒有基本的人權保障。但是基本的英國式的法律體制，法院、律師、訴訟制度都是從英國引進過來的。

《南風窗》：法治要成功，是不是只能走西化的道路？

陳弘毅：用“西化”這兩個字可能會引起一些爭論。我的意思是，我們現在講的“法治”最初是在西方出現的，不是中國法家傳統的“法治”。在世界范圍內，我現在還看不到有理論可以否定現在西方發展出來的法治的概念、價值和實用性。如果有人可以發展出所謂很獨特的法治理論，他可以提出來，但是現在沒有出現。

《南風窗》：東南亞各國的法治水平相差很大，是什么原因造成的？

陳弘毅：東南亞不同國家的情況是不一樣的。除泰國之外，都曾經是西方國家的殖民地。不同國家受到不同的殖民傳統的影響。新加坡、馬來西亞和緬甸都是英國的殖民地，菲律賓是美國的殖民地。英美的殖民統治對法治也有一定的推動作用。美國在統治菲律賓時代，已經公開說，希望培養菲律賓人民走向獨立，建立一個民主、法治的國家。1935年美國人給菲律賓制定的憲法在1947年獨立后，還一直用到1972年，直到馬科斯實行戒嚴，進行獨裁統治。新加坡和馬來西亞的情況有點像香港。這兩個國家的法治在獨立的時候其實是不錯的。

東南亞一些國家獨立后法治受到沖擊的主要原因是，政治上需要維持穩定，出現了一些比較獨裁的統治者，他們不想法律嚴格限制他們的權力。法治無論怎么定義，都包括法律限制政府權力這個要點。法治也可以理解成公正的程序，在高壓統治下，公正程序很多時候都會被犧牲。像馬來西亞的馬哈蒂爾，新加坡的李光耀和菲律賓的馬科斯，都是強人政治。

印度尼西亞是荷蘭的殖民地，經歷過一個推翻殖民統治的過程。印尼人推翻荷蘭人統治后，基本上不接受殖民地時期法制的價值理念。其中一個憲法起草人蘇波莫拒絕接受限制國家權力、分權制衡、個人權利高于國家等自由主義學說中的概念。相反，他堅信國家整體論，認為國家與個人組成一個基本整體，而且國家必然代表著人民的利益。后來，印尼先后經歷了蘇加諾和蘇哈托的獨裁統治。在蘇哈托統治下，印尼經濟發展還算很快，1997年金融危機發生后，民眾爆發大規模示威和動亂，蘇哈托被趕下臺，印尼才開始民主轉型。

英國殖民地中，法治狀況最糟糕的是緬甸。緬甸獨立后先是維持英國式的法律傳統，后來發生政變，變成軍人獨裁，沒有法治可言，一直到最近幾年才開始放松。馬來西亞和新加坡雖然實行威權統治，但它們的領導人畢竟還是民選的，也有反對黨參選，不敢完全否定法治。東南亞國家中，越南、老撾和柬埔寨二戰后一直處于戰爭狀態，法治受到很大影響，現在也屬于比較差的狀況。

《南風窗》：“需要維持社會穩定”，這是這些國家的真實需要，還是強權統治者所構建出來的政治說辭？

陳弘毅：一定程度上是有客觀需要的。比如馬來西亞就說自己是多族裔國家，上世紀70年代，馬來西亞有比較大規模的暴動。直到現在，馬來西亞和新加坡都有《國家安全法》，是英國殖民時代延續下來的法律，授權政府不需要經過司法程序，就可以逮捕被懷疑反對政府的人。但是馬來西亞近期可能會廢除這部法律。馬來西亞和新加坡，在威權統治時代，經濟發展的確還是不錯的。也有學者認為，經濟發展與法治、人權是沒有沖突的，所以他們認為，應該給人們更多自由，包括言論自由、結社自由等，也應該給人們更多的正當程序的保障。

法治越成熟，轉型越平穩

《南風窗》：東亞和東南亞比較成熟的法治體系大多受到殖民統治或者戰后占領，是否說外來的壓力比內在的動力更容易促成法治發展？

陳弘毅：也不能一概而論。有些地方外來影響比較大，有些地方比較小，有些地方只是影響到獨立之前，獨立之后就走自己的路。不能很簡單地歸結說，受到外國的重大影響才建立法治。日本在20世紀初，已經有憲政民主、司法獨立，已經有相當規模的西方式現代法律制度。日本在當時有兩種不同的力量在推動，一種是西方化，追求法治、人權、民主，另外一種就是極端的民族主義軍國主義者。軍國主義通過暴力手段，暗殺日本政治人物，占了上風，奪取了政權。日本戰后重建了民主制度，一定程度上建立在戰前發展出來的基礎上。比如說，戰后出來競選的政黨，基本上是20世紀初已經很活躍的政黨，在軍國統治時期被壓制。韓國也不可以說完全受到殖民、西方的影響，也是非常自覺地發展自己的政治和法律制度。韓國痛恨日本統治，獨立后走出了自己的路。

但是自發學習也會遇到一些障礙，因為原來的傳統下會有一些反對西化的力量。日本出現了極端的軍國主義，就是因為日本學習西方學得不夠透徹。明治憲法里沒有明確講清楚軍隊要服從民選的政府，也沒有主權在民的概念，天皇還是最高的權力。所以日本在軍國統治時代，就強調軍隊對天皇的絕對效忠，為天皇而戰死。

《南風窗》：東亞地區的法治水平整體上比東南亞國家要好，東南亞國家中，新加坡的法治水平是最好的，是不是說受儒家文化影響的地區反而更容易實現和發展法治？

陳弘毅：這至少證明儒家文化不是同西方的法治傳統有一些很大的沖突，儒家作為一個基本的文化傳統，像西方的基督教傳統一樣，重視和尊重人的尊嚴，這是法治的一個最基本的價值理念，因此不能說我們是儒家文化就不可能實現法治。但這也不表示儒家文化一定可以理解為推動法治的強大力量。儒家文化比較重視德治、人的重要性，推行仁政，提倡調解。用法律來限制政府的權力，這個法治的基本概念，在儒家文化里沒有重視。中國傳統上對于官員的法律規定和限制很多，但是皇帝的權力沒有受到限制，這不符合現代法治的要求。清朝末年提倡君主立憲，就是用憲法來限制皇帝。

《南風窗》：韓國、臺灣地區，以及東南亞一些國家和地區，都經歷了政治制度的突變，這兩個地方在政治轉型之前是否已經奠定了法治成熟的基礎？

陳弘毅：臺灣地區是一個比較好的例子。1987年政治轉型之前，法治制度在50年代就開始有比較大的發展。50年代開始，臺北的大法官會議，已經開始行使審查法律和行政法規是否“違憲”的權力，但是當時沒有太高水平的人權保障，大部分“違憲”審查案件都是關于技術性的憲法問題，例如不同政府機關之間的權力分配、范圍等等。雖然人權保障比較欠缺，主要是在公民政治權利方面，但是臺灣在財產權益的保護方面相當完善，不少“違憲”審查的案件都涉及財產權的保障。因此在威權統治下，民主轉型前，法治也可以發展到相當的程度。韓國也有這樣的情況，韓國 80年代中后期民主化，之前法治的發展也有一定的水平和規模，也開始有違憲審查的制度。

《南風窗》：您說威權統治下，法治也可以發展到相當水平，那么能不能說威權向民主轉型前，法治水平比較高的，轉型也會平穩一點？

陳弘毅：可以這樣說，有一些學者也有這樣的理論。民主化的條件有很多，包括經濟發展、中產階級活躍，也包括法治有一定的水平，這都有益于日后成功民主化的條件。臺灣地區是比較好的例子，整個東亞都是比較好的例子。有學者推崇東亞發展模式，先是經濟發展，社會發展，提高教育水平，中產階級的發展，最后才是政治方面的自由和民主。

貧富差距導致暴民政治

《南風窗》：據分析，印度尼西亞的民主程度比較高，公民參與政治的途徑比較開放，司法獨立也得到了很好保障，但是印尼的法院依然存在嚴重的腐敗。這好像是很矛盾的狀況。

陳弘毅：印尼是發展中國家，經濟發展水平比新加坡、馬來西亞低，法官的收入估計也是很低的。在獨裁統治期間沒有司法獨立傳統，已經有貪污腐敗的做法，持續了幾十年，法官和其他官員已經習慣了貪污，在民主轉型后，不容易在短期內就改變。民主對于司法腐敗問題應該不是太大的影響。印尼民主化后，成立了憲法法院，找一些不是原來的法官，另外建立一個新的憲法法院，特意與原來的沒有聯系。

《南風窗》：一般認為，法治是保障社會穩定和政治融合的前提條件。但是據分析，菲律賓雖然在法治方面表現良好，但是仍然存在比較嚴重的政治沖突和社會不穩定的情況。如何理解這種情況？

陳弘毅：主要還是因為菲律賓的社會結構。菲律賓雖然實現了民主，但同美國引進的民主有很大的區別。菲律賓有西班牙殖民的歷史，統治了幾百年，形成了一些社會精英，主要是地主。菲律賓獨立后，政治權利還是集中于社會精英，但很多人是貧民，貧富差距很嚴重，所以民主不是很穩定，有時候會出現暴民政治。菲律賓的威權統治者馬科斯就是被人民力量推翻。后來民選的埃斯特拉達總統由于一些丑聞，在群眾不斷示威、包圍總統府后，逃走了。菲律賓沒有很強大的中產階級，有些底層人民不接受法律規定的游戲規則，就會發動群眾運動推翻總統。民主不穩定的，除了菲律賓，還有泰國。泰國是形成了一個循環，民選政府，軍事政變，然后又民選。民主不穩定的地方，一般是由于經濟發展水平不高，大部分人的生活水平非常低，教育水平也不高，也不懂什么是民主，什么是法治，不遵守法治規則。

《南風窗》：香港的法治發展好像是一種自上而下、精英主導的模式，包括日本、新加坡也是如此，這種法治發展模式是否比較高效？

陳弘毅：自下而上可以說是革命了。法治發展也可以是上下結合，就是社會上有要求改革的愿望，政治精英層次里也有人支持，最后就出現了改革。韓國就是這樣的例子。韓國在上世紀80年代社會要求政治民主化的力量非常強。到了1987年，有反對派站出來，當時政府有兩個選擇，一個是鎮壓，另外一個就是談判。盧泰愚有軍方背景，當時可以選擇鎮壓，因為韓國有過1980年“光州事件”鎮壓的先例。但是當時要搞奧運，如果鎮壓就不可能搞成奧運，政府就和反對派談判，談判的結果是制定了1987年憲法，直到現在都在用。這部憲法建立了憲法法院，有比較完善的人權保障制度。可以說東亞模式就是上下結合的模式，臺灣也是如此。