出版廣電改革邁出小步

覃愛玲

7月17日，從名義上已成立近4個月的國家新聞出版廣電總局公布了其主要職責、內設機構和人員編制規定方案（“三定”方案），并同時發布了一系列相關領域內的改革措施。至此，這家今年3月份國務院機構改革中由兩家相關部委合并而成的新部委，進入了一個新的運行階段。

“有關司局設置的‘大三定剛下來，具體到各司局內部的‘小三定還沒定，目前人員沒多大調整，一些司局長會有一定影響，一般人員影響較小。”就合并的具體情況，7月24日，一位業內人士向記者表示。

大局甫定，新的新聞出版廣電管理機構將如何整合運作，對相關領域有何新的政策和具體影響，成為各方的關注焦點。

“變化不大”的合并

對于合并后的近期影響，上述業內人士的看法是，由于兩個部委原來的總體業務職能交叉并不多，各管一塊，所以合并對于業務司局的影響不大，短期內對于相關政策的影響也不大。目前合并的主要是原來兩家的綜合類交叉職能，比如辦公廳、財務等。

目前，兩個原部委的官方網站仍然基本按原來的方式在運行，機構稱呼都仍未改變。

原新聞出版總署和廣電總局分別設有13個和12個內設司局機構，“三定”方案規定，國家新聞出版廣電總局將內設22個機構，其中電影局、電視劇司、新聞報刊司、出版管理司等機構基本沿襲原工作職能，宣傳司、公共服務司、反非法和違禁出版物司、進口管理司等為新設立和調整的機構。

根據方案，新聞出版廣電總局機關行政編制為508名。有媒體根據2008年《國務院關于機構設置的通知》的數據，即原國家新聞出版總署（國家版權局）編制196名，國家廣播電影電視總局編制292名，相加后總人員編制為488名，得出改革前后相比新組建的總局人員編制略增的結論。事實上，知情人士告訴《南風窗》記者，在2008年后，兩部委的編制人數有一定的增加，所以此次合并，實際上還是減少了10多個編制。

在領導職數上，原兩部門分別為1正4副和1正5副格局，機構改革前后相比，領導職數削減近半。

機構改革前，原兩部門分別有12項和9項主要職責，改革后，新組建的新聞出版廣電總局有13項主要職責，基本繼承了原部門對新聞出版廣播電視電影幾大主要領域的監管職能。

另外，在“三定”職責中，推動“數字出版”被列入其中。新組建的總局將負責對互聯網出版和開辦手機書刊、手機文學業務等數字出版內容和活動進行監管，并審查網絡視聽節目、公共視聽載體播放的廣播影視節目內容和質量。

同時，在職責中首次明確，新組建總局一項很重要的工作就是協調推動新聞出版廣播影視領域“走出去”工作。有業內人士表示，相關領導對此相當重視。

小步改革

與“三定”方案同時，政府還公布了一系列的改革措施，主要是取消或放松一些具體的管制措施，和將一些權力下放到省一級或轉由相關協會承擔。這些措施，明顯與本輪中央政府機構改革的“轉變政府職能、簡政放權”主題相配合。具體的措施包括，取消20項審批職能，同時下放了7項部門職責。

被認為改革力度較大，因而最受關注的兩個改革措施是，取消調控書號總量職責和一般題材電影劇本審查取消、實行梗概公示。

正是因為改革較為徹底，放權多，下屬機構所剩甚少，新聞出版總署成為“最容易被合并的部門”，這也是此次兩部委能夠合并的重要基礎之一，“否則兩個強勢部委，很難合并在一起”。

一位接近相關管理工作的人員對《南風窗》記者表示，事實上，目前書號基本是按出版社的需要，誰申請都會給，已經沒有太多限制。上世紀80、90年代，書號管理嚴格，甚至是按一個出版社的編輯數目來定書號，一個編輯幾個號。經過最近一些年支持出版社發展的改革，很少存在因為欠缺書號而出不了書的情況。事實上，社會上對書的品種過多過濫，也有不少意見。

他特意提醒，大眾在看到這一政策時容易引起誤解，以為放開書號總量控制意味著書號針對民營書業也放開了。事實上，這一措施針對的僅是具有出版權的出版單位。而在目前的中國，所有具有出版權的出版單位都是國有企業。民營資本不能涉及出版社。目前的改革不是出版權改革，“出版權改革是政治改革，不是出版領域的改革”。

一位業內研究人員認為，雖然大量存在的民營出版公司因為沒有出版權，仍然需要通過與具有出版權的國有出版社合作，買進書號，但從長遠看，不進行總量控制，會使得書號變得不再奇貨可居，價格下降，降低民營出版公司的出書成本。

對于一般題材劇本取消審查，網上一片叫好之聲之余，亦有聲音表示，“以后拍不出好電影不能怪審查了吧”。但觀察可知，整個電影的審查有一個系統的過程，并非簡單的劇本審查一項。這與上面提到的放開“書號總量調控”，并不等于放開書號管理，屬于同一性質，取消的都只是眾多管控環節中的一小部分。

而打開仍在正常運行的“國家廣播電影電視總局”官網，在管理動態的“電影”一欄中，首條即是發布于2008年5月的《電影劇本梗概備案須知》，要求拍攝影片提供不少于1000字的故事梗概一份，“如同意拍攝的，電影局在20個工作日內電話通知制片單位，前來領取《設置電影片許可證（單片）》或回執單，可按備案的電影劇本（梗概）進行拍攝”。從這里可以看出，關于此次推出的“一般題材電影劇本審查取消，將實行梗概公示”政策，在實際中已具有較長磨合過程。

大文化部難題

中國的文化管理職能長期分屬多個不同部門，除了剛合并的新聞出版署和廣電總局，另一個機構是現在仍然獨立存在的文化部。一度有傳聞，三部委將合并為真正的“大文化部”。但今年3月份改革方案的出臺，打破了這一猜測。

業內人士認為，正是因為改革較為徹底，放權多，下屬機構所剩甚少，新聞出版總署成為“最容易被合并的部門”，這也是此次兩部委能夠合并的重要基礎之一，“否則兩個強勢部委，很難合并在一起”。

今年3月，初次發布的國務院機構改革和職能轉變方案中，合并的兩部委名稱為“國家新聞出版廣播電影電視總局”，這個長達14個字的名字，一經公布，便被人稱為“一個都不能少”。在社會大眾的爭議和多位全國人大代表的一再提議下，最終被改為“國家新聞出版廣電總局”—算是個簡稱，但各個主要領域仍可以在名字中得到明確反映，顯示了部門利益調整之艱難。

將新聞出版和廣電進行合并，一個說法是，這兩個部門分管的文化領域都跟意識形態緊密相關。而文化部分管的文化演出、文物、非物質文化遺產等方面，基本是純文藝，“群眾文化”，意識形態成分較小。

新任總局局長蔡赴朝上任之初的講話，從一定程度上證實了這一點。他表示，新聞出版和廣播影視都具有鮮明的意識形態屬性，新機構履行職能的第一要務就是要清醒認識，牢牢把握新組建機構的政治責任，“抓好導向，管好媒體，把好關口，守好陣地”。

有新聞出版領域的專業人士表示，兩家合并后，改革到底怎么改，還是個問題：新聞出版領域仍然自己改自己的，還是會受廣電系統的影響放慢腳步，或者廣電會否加快改革？

對于“大文化部”，在今年全國“兩會”期間，最后一任新聞出版總署署長柳斌杰曾表示，由于各種原因，預計“十二五”期間都不會成立大文化部。而文化部部長蔡武的說法則是：“我們文化部自己管理的范圍已經相當大了。”

對此，業內人士顯然有不同看法。一般認為，目前狹義意義上的文化部很難符合對一個國家綜合文化管理的定位。有業內人士甚至笑稱，由于主要職能之一是管理眾多劇團和文藝演出，他們私下里將文化部稱為“文工團”。

另一個說法是，文化部有可能與國家體育總局和國家旅游總局等合并，組成為一個政治性不強的文體娛樂部門。

大文化部沒有“一步到位”的另一個原因是，“合并好合，化學反應很難”。由于各部委長期分管自己一塊，形成了官僚機構自身的利益模式，泛泛的合并有時只起到表面的形式統一。一個廣泛被用來舉例的是，2008年交通部合并了民航總局和郵政總局后，幾年過去了，幾家的運作模式與合并之前區別不大，仍然各管一塊，很難形成合力。

與中央機關“衙門難撤”的情況相比，由于需要直接面對眾多具體的事務，文化領域管理機構的整合在地方已經多有實踐。尤其在地市一級，多成立文廣新局，有的甚至將體育、旅游等管理部門進行了整體合并。亦有一些省市進行了省級文化管理部門的合并，例如海南省已經成立文化廣電出版體育廳對外辦公，而上海、重慶、天津均已成立文化廣播影視局等。

這種來自基層，從實際需要出發進行的改革，被認為對未來整體性的文化管理改革具有較強的借鑒價值。