試論新農村規劃的背景和發展方向

陳瑞星

(莆田市園林綠化質量安全監督站，福建 莆田 351100)

2005年1月5日建設部正式發文“暫緩對國務院審批城市總體規劃的規劃綱要和初步成果的審查。城市總體規劃由地方人民政府審批的，也應當進行一次檢查”[1]。這在一定意義上，為中國城市規劃事業在經歷了持續繁榮期之后敲響了警鐘，拋開中央政府層面部門爭權的解釋[2]，它的出現是否還有其他原因，城市的總體規劃設計是城市建設的百年大計，關系到城市的未來發展方向，且與社會、家庭和個人息息相關。不合理的城市規劃設計，既浪費大量金錢，又浪費大量資源，給群眾生活帶來不便，甚至會給后人留下無法彌補的遺憾。近幾年，我國許多城市在城市規劃設計方面進行了有益的實踐和探索，在促進城市發展中發揮了巨大的作用。但是，伴隨著城市化進程的步伐加快，出現了許多難以解決的問題，如:“城市建設要如何規劃”“城市規劃設計能解決城市建設中什么問題”等等。相反對農村規劃建設的研究較少，作為農業大國的中國，農村人口占總人口的60%左右，為了解決農村富余勞動，單靠不斷擴大城市規模行嗎，是不是時候該考慮農村建設了。我國要全面建設小康社會，實現社會主義現代化建設，最艱巨和最關鍵的任務在“三農”問題上。黨的十六屆五中全會基于我國國情，從中國特色社會主義現代化建設的角度出發，明確提出解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，明確提出了建設社會主義現代化新農村的重大戰略任務和重大的理論創新及實踐指導意義。本文通過分析城市建設規劃設計中存在的問題，提出建設社會主義現代化新農村應作為今后城鄉一體化戰略的關鍵，為構成和諧社會提供一些理論依據。

1 城市規劃的失控及其規劃重點

城市規劃是人類為了在城市的發展中維持公共生活空間秩序而作的未來空間安排的意志。從本質上講，城市規劃是人居環境各層面上的、以城市層次為主導工作對象的空間規劃[3]。城市規劃是合理地、有效地和公正地創造有序的城市生活空間環境，以指導城市空間的和諧發展，滿足社會經濟文化發展和生態保護的需要。不可否認，城市規劃對城市資源合理配置，對城市各方面協調發展起了重要的作用。然而，由于社會因素或者規劃者自身的因素，城市規劃也存在一些不科學、不合理的現象，阻礙了城市的可持續發展。例如:不根據實際情況，提出建設“國際大都市”“生態城市”，打造“××中心”的城市比比皆是。

城市規劃中文本對城市規模的預測只有增加，沒有減少，難道每個城市規模都適合不斷的增加嗎，城市功能由最初的防御作用發展到以政治、軍事為主，功能比較單一，隨著生產力的發展，城市的經濟功能大大強化，從而導致完整意義上的城市出現，到現在城市一般具備多種功能。過去科學技術落后，人們之間的交流、經濟的發展主要靠聚集，而如今信息技術、計算機網絡的普及、物流業的發展，試想若干年以后，是否還有必要將大量的人口聚集在城市。

隨著城市化進程的加速，城市人口不斷膨脹，城市用地“攤大餅”似的向外拓展，占用了大量的耕地、森林、濕地、風景名勝等環境優雅、生物多樣性高、人文氣息濃的區域。同時，一部分城市采用“單中心”發展模式，造成通勤率高，城市擁擠等現象屢見不鮮。為了解決“單中心”的弊端，有人提出“多中心”發展模式，比如上海建立了“徐家匯”“五角場”等副中心，這對緩解城市交通擁擠起了一定的作用。但是，我們有沒想過，這些副中心有朝一日可能成為又一輪“攤大餅”式開發的中心，又會造成“單中心”所引起的后果的再現。況且，由于當前社會處于商品經濟向市場經濟的轉型期，就業壓力大是城市普遍存在的現象，居住地與工作地分離的現象不在少數。因此，從這個層面來講，“多中心”發展模式也解決不了通勤的問題，可見，盲目地規劃大城市、大都市是不理智的、不可持續的。

21世紀是世界城市化的世紀，也是中國將繼續快速城市化的時期。50年來，全國城市人口的比例已從10%提高到41.8%。城市化伴隨著大量農村人口往城市轉移(包括被動城市化，如為追求數字指標，有的靠行政區劃調整以擴大管轄面積)，西北貧困地區人口往東南沿海地區流動，這樣務必造成城市階層分化、區域貧富差距的進一步惡化。實際中“貧民窟”“城中村”在城市中也到處可見。過快、過多地提高城市化率，將帶來就業困難、各種設施跟不上等問題。專家們認為，城市化要數量、質量并重，但更要重視質量;要速度與可持續發展并重，但更要重視可持續發展;要實體與環境并重，但更要重視環境;要硬件與軟件并重，但更要重視軟件;要個體(城市)和群體(區域)并重，但更要重視區域;要物質文明和精神文明并重，但更要重視精神文明。

雖然中國工業化尚處于中期階段，農業勞動力有余，需要轉入生產或服務等行業，但這并不意味著農村人口就一定要轉移到城市中來。事實上現在歐洲、北美、日本都已經實現了農村生活并不比城市差，農業人口已不愿意進城，城鄉均衡發展，甚至出現逆城市化現象。這難道不值得我們深思嗎。

鑒于以上城市化帶來的種種困惑，本文提倡“反城市規劃”。“反城市規劃”并不是不要對城市進行規劃，而是城市規劃不再是分區、建幾條大道、蓋幾幢大樓、建幾片工業區等，而是在不再擴大城市規模(主要是防止城市環境惡化)的前提下，做好以下幾個方面的規劃:1)歷史文化遺產保護規劃;2)城市文脈保護規劃;3)城市生態環境規劃;4)城市旅游開發與保護規劃。而城市居住區、工業、商業、市政設施等當前城市規劃的重點將轉移到城鄉并重或重點考慮農村。

2 新農村規劃的提出

城市化率是指從事非農業人口占總人口的比例，這里的關鍵是“從事非農業人口”，而不是簡單地把農業人口轉移到城市就完事了。“農村”與“城市”并無實質性的區別，只是名稱上的區別，因此農村規劃可以當作是城市規劃的另外一種發展模式。如中國臺灣為縮小城鄉差距改善農村生活環境，并積極制定農村規劃、農村建設及農村住宅建設示范村、示范戶等計劃并付諸實施，其建設內容包含農村環境美化綠化、道路拓寬、改善給排水設施及農村活動中心的興建等項目[4]。

中國改革開放以來，大量農村勞動力涌入城市，而農村留守婦女卻堅守在農村陣營。據統計，截止2005年年底，中國城市里擁有大約1.3億農民工，其中87.1%已婚，守在農村的已婚婦女達到4700萬人。農村婦女成了弱勢群體，身體上的、精神上的創傷給她們造成了巨大的壓力，致使近年來農村離婚率驟升，已接近國家的平均水平。從經濟角度分析，農村勞動力向城市流動會造成大量農田荒蕪，浪費土地資源。一系列的農村社會、經濟等問題告誡人們對農村關注已經迫在眉睫。然而，目前對農村的關注還停留在研究階段，農村規劃建設很少，已經規劃了且實施的更少。國家政府也意識到了問題的嚴重性，提出了“社會主義新農村建設”，這對城市規劃者來說是機遇，也是挑戰。

新農村規劃的提出，并不是對城市規劃的否定，是為了制止當前城市規劃的失控，喚醒社會各界對城市規劃的重新認識。與城市規劃相比(見表1)，對農村進行規劃，發展社會主義新農村，具有彌補城市規劃之不足的功效，對縮小城鄉差距，保護耕地、生態環境，改善農村基礎設施條件，解決“三農”問題具有積極的意義。

表1 新農村規劃與城市規劃的區別

3 新農村規劃的背景、原則和重點

3.1 新農村規劃的宏觀背景

3.1.1 “新農村建設”為新農村規劃創造了契機

2006年中央一號文件——《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出建設社會主義新農村是重大歷史任務。《意見》指出，“十一五”期間(2006～2010年)是社會主義新農村建設的關鍵時期，社會主義新農村的規劃與建設，將為解決我國流動人口問題，促進勞動力資源的合理配置提供基本保障。流動人口問題，實質上是農民生產方式的轉變。根據我國國情，要解決好這個問題，就必須既要順應市場經濟規律和現代化發展方向，又要努力避免城市“貧民窟”“城中村”的出現，實行農民進城務工和就地轉移相結合的就業策略。要做到部分農民就地轉移就業，就必須大力推進社會主義新農村建設，向農業的深度廣度推進，發展現代農業，發展農村二、三產業，擴大農村吸納就業的容量和能力。

3.1.2 生態農業為新農村規劃提供物質保證

農村利用好現有的農業及林業資源，大力發展生態農業，運用高科技生產無公害農產品、綠色農產品、有機農產品，并組建與之相適應的產業鏈，進行農產品深加工，提高農產品的附加值。自然景觀獨特和人文歷史景觀優越的地方，要積極開發民俗旅游業，區位條件好的地方可實行農業生產與旅游兼顧，如開發觀光、休閑、體驗農業等多種形式。這樣做一方面可增加廣大農民的收入，另一方面，可緩解農村勞動力閑余的壓力，實現農業人口向非農業人口的轉換，促進城市化進程。

3.1.3 農村公路建設為新農村規劃提供重要基礎條件

“讓農民兄弟走上油路和水泥路”是交通部的一個奮斗目標，更是中國構建“和諧社會”不可缺少的基本因素。國務院總理溫家寶在2005年政府工作報告中提出，解決好“三農”問題，仍然是我國所有工作的重點，國家基礎設施建設投資和資金要重點扶持水利、生態建設及縣鄉公路建設等項目。交通部門資料統計顯示，2003年，2004年兩年中國建設農村公路35.2萬km，其中水泥路、瀝青路19.2萬km，超過1949年新中國成立以來農村建設水泥路、瀝青路的總和。2004年，我國新增農村客運班車8000多輛，有286個鄉鎮、28424個行政村新開通了客運班車，大大改善了群眾交通出行條件。發展農村公路是我國城鄉建設的重要戰略任務之一，為發展農業、繁榮農村經濟、推進城鎮化、加快農民致富奔小康提供重要基礎條件。

3.1.4 現代科學技術為新農村規劃創造條件

電子計算機技術、網絡信息技術、傳媒技術的發展，使遠程交流方式飛入尋常百姓家，足不出戶發布信息和獲取信息已經不是夢想，這使得農村就地規劃的可行性和建設性大大提高。另外，現代物流業的高速發展也帶動農村經濟高速發展。

3.2 新農村規劃的未來發展方向

3.2.1 新農村規劃應遵循的原則

1)改善農村的生產和生活條件，謀求城鄉一體化發展，減少農村人口的外出。2)加強農村特色、遺產的保護，保存具歷史價值的文物、風貌和民俗，并賦予老舊住宅及具歷史意義的建筑物新的生命。3)維護農村的自然生態和田園景觀，增強農村在居住環境品質以及游憩價值方面的吸引力。

3.2.2 新農村規劃的重點

農村基礎設施相對滯后。由于多年來對農村基礎設施的投入不足，導致農村基礎設施脆弱，加之農村稅費改革，對農村基礎設施投入的渠道變窄，這一矛盾進一步惡化。農村基礎設施相對滯后的矛盾不解決，發展生產、致富農民只能是一句空話。新農村規劃，切實加大對農村基礎設施的投入力度。1)大力加強農田水利基本建設。2)繼續推進農村公路建設。要繼續抓好農村公路建設，逐步把鄉村公路延伸到規劃的農民集中居住點。3)加快農村飲水安全工程建設。4)加強農村能源建設。要積極推廣沼氣、太陽能等清潔能源，以民用沼氣帶動農村改圈、改廁、改廚，切實改善農民群眾的生活和居住環境。5)加強農村基礎教育設施建設。6)改善農民居住點衛生狀況，增加醫療保障設施建設。

通過農村基礎設施的改善，有條件的農村盡量做到“七通一平”的“七通”，減少農村人口的外流，并吸引當地大學生回鄉投入到農村建設的大軍中來，提高農村人口的整體素質，促進農村的健康持續發展，開創“三農”工作的新局面。農村規劃要有計劃、分步驟推行，近期主要規劃近郊區域、經濟基礎好的東南沿海地區農村，遠期規劃遠郊區域和西北貧困山區農村。

4 結語

新農村建設和規劃工作是提高農民福利、促進城鄉協調發展、縮小城鄉差距的重要手段。在社會主義新農村建設規劃中不僅包括生產性、經濟性的建設，更應涉及農村文化、農村民俗、農村景觀以及農村生活品質提升等方面的建設。隨著社會經濟的快速發展，社會所賦予農村之角色逐漸增加，農業、農村和農民問題無法解決，城鄉差距將進一步擴大，社會問題也將永無解決之期。城市規劃者應投入到社會主義新農村建設的隊伍中來，與社會各界一道為建設社會主義和諧社會而奮斗，實現“十八大”提出的小康社會宏偉目標。

[1]建設部建規[2005]2號文件，關于加強城市總體規劃修編和審批工作的通知[Z].2005.

[2]張 兵.城市規劃理論發展的規范化問題——對規劃發展現狀的思考[J].城市規劃學刊，2005(2):21-25.

[3]李德華.城市規劃原理[M].北京:中國建筑工業出版社，42-43.

[4]劉健哲.臺灣之農村社區更新[J].臺灣農業探索，2005(2):7-10.