養老保險的雙重困境與提升自我保障能力

朱 俊 生

(首都經濟貿易大學 勞動經濟學院，北京 100070)

近年來，由延遲退休年齡引發對養老金制度的許多疑問和爭議，如養老保險基金的巨額虧空、養老保險的支付風險等。這種討論大都囿于現有的養老保險制度框架尋求解決問題的路徑，回避了已有制度的諸多深層次的矛盾與問題，只能暫時延緩矛盾，為將來的改革帶來壓力。養老保險的本質是自我保障。中國養老保險之困在于，不合理的國民收入分配格局造成個人養老準備嚴重不足，而政府主導的養老保險又同時面臨內生性和外源性的雙重困境。因此，養老保險改革的重心是提升個人、家庭和企業的自我保障能力。政府提供的養老保障也應該建立在個人和家庭的自我保障基礎之上，而不能削弱這種自我保障。

一、不合理的國民收入分配格局造成個人養老準備嚴重不足

養老保障的本質是老年人自己為自己提供保障。從歷時性上看，每個人都要經歷從少年、成年到老年的必然發展過程，這是由生物進化規律決定的。每個正常的、有勞動能力的人都以過去創造的價值積累轉移，到老年階段支取，老年人是以自己過去的勞動養活自己。年輕一代對老年人的物質供養、生活照料以及精神慰藉都不是來自任何人的恩賜，也不是來自人道主義精神，而是老年人以其在勞動年齡階段為家庭和社會的發展所付出的勞動為投資通過代際交換獲得的。因此，充足的收入是個人養老的基礎和最基本的保障安排。每個人都是解決自身養老問題的最重要的責任主體。個人對養老準備是否充分很大程度上取決于居民收入增長以及勞動者在國民收入分配中所占的份額大小。

不合理的國民收入分配格局削弱了個人養老準備能力。1997年以來，中國居民人均收入增長落后于經濟增長。其根本原因在于居民的收入在GDP 初次分配中占有的份額不斷下降，從1996年的67.23%下降到2008年的47.66%。居民收入在國民收入再分配(即全部可支配收入分配)中的比重則下降得更多，從1996年69.29%下降到2008年的47.18%。這種不合理的國民收入分配格局加劇了個人養老準備嚴重不足。

二、政府主導的養老保險面臨外源性和內生性的雙重困境

由于個人養老準備嚴重不足，人們不得不依賴于政府主導的基本養老保險制度。但該制度同時面臨外源性和內生性困境，難以可持續發展。

1.外源性困境

其外源性困境在于，人口老齡化加劇了基本養老保險制度可持續發展的壓力。

第一，參保人員的養老負擔已經在不斷增加。數據顯示，養老保險的負擔系數(領取養老金人數/繳費人數×100)正在逐年提高，從1989年的18.5%提高到2011年的31.6%(參見圖1)。隨著人口老齡化的加速，未來勞動年齡人口比重還將逐漸降低，同時老年人口比重不斷提高，參保人員的負擔系數將繼續提高。

圖1 城鎮企業職工基本養老保險參保人員的負擔系數

第二，人口老齡化對制度可持續性形成潛在的財務壓力。支撐一個現收現付制的養老保障體系需要相對年輕的人口結構，但人口轉變過程使得中國不具備這樣的條件。根據聯合國的預測，中國潛在供養比(15 歲～64 歲人口/65 歲及以上人口)將從2010年的8.83 下降到2020年的5.94、2030年的4.18、2040年的2.71、2050年的2.39 以及2100年的1.98(參見圖2)。可見，人口老齡化使得潛在供養比不斷下降，這將對現收現付制的基本養老保險基金的收支平衡產生直接的影響，加劇了其可持續發展的壓力。

圖2 中國潛在供養比的變化趨勢(2010—2100)

第三，人口老齡化已經直接威脅中國養老制度的財務可持續性。人口老齡化不僅將改變統籌部分養老金領取者和繳費者的數量對比，還將改變個人賬戶部分資金的領取時間，對制度的財務可持續性產生直接的影響。以城鎮職工基本養老保險為例，測算表明，在未來幾十年，人口老齡化引起的人口撫養比上升將一直要求中國城鎮基本養老保險的繳費率保持上升趨勢，如果不考慮其他因素如覆蓋面擴大和養老金替代率下降等因素的沖抵作用，中國城鎮基本養老保險的繳費率將需要保持快速上升才能實現社會統籌部分資金的平衡。中國城鎮基本養老保險制度在依靠制度償還轉軌成本的情況下，如果不進行一定的參數改革(如擴大覆蓋面、提高退休年齡等)，就無法實現2010—2050年間的資金平衡，該制度的財務可持續性將出現問題。測算表明，在低工資增長情形(2030年以前的工資增長率為4%，2031—2050年的工資增長率為3%)下，社會統籌部分需要比現有繳費率增加2個百分點左右才足以維持資金平衡。但事實上，中國養老保險繳費率已經明顯偏高，根本沒有進一步上調的空間。

2.內生性困境

其內生性困境在于，現行基本養老保險制度存在許多缺陷。

第一，制度體系缺乏頂層設計。首先，從制度結構來看，中國養老保障制度“碎片化”發展的趨勢十分明顯。中國目前存在的四種主要的養老保障制度(機關事業單位養老保障制度、新型農村養老保險制度、城鎮居民養老保險制度和城鎮職工基本養老保險制度)之間的待遇水平相差懸殊，特別是城鄉之間以及機關事業單位工作人員和城鎮職工之間明顯存在城鄉二元結構和體制內外之別。這不僅影響了制度公平性，同時也影響了制度應對人口老齡化的能力。其次，不同制度之間難以銜接，缺乏整合。目前，各項養老保險制度往往自成體系、封閉運行，彼此之前缺乏銜接機制，制度參與者難以實現各制度間的自由轉換。這不僅降低了養老保障制度的運行管理效率，而且增大了養老保險的可攜帶性損失，不利于建立統一勞動力市場。

第二，政府、市場、企業和個人責任定位不清，多支柱的養老保障制度體系并未真正建立起來。2005年，世界銀行提出“五支柱”的養老金改革思想，即提供最低水平保障的非繳費型“零支柱”;與本人收入水平掛鉤的繳費型“第一支柱”;不同形式的個人儲蓄賬戶性質的強制性“第二支柱”;靈活多樣的雇主發起的自愿性“第三支柱”;建立家庭成員之間或代際之間非正規保障形式的所謂“第四支柱”［1］。“五支柱”思想的核心在于清晰界定國家、社會、企業、家庭、個人責任的責任邊界，既強調政府關注基本收入保障對相對弱勢的老年群體的作用，又強調強制性養老金制度內外的所有支柱均應通過市場等手段的運用以期達到為個人燙平消費的作用。以上述思想觀照中國養老保障制度，最大問題在于，國家、社會、企業、家庭、個人責任的邊界不清。

首先，政府在養老保險制度中的責任定位不清。一方面，在非繳費型和繳費型養老制度中的角色錯位。非繳費型強調的是對弱勢群體的救助和反貧困，而繳費型強調財務自我平衡。但目前中國繳費型第一支柱財務狀況畸形，離不開對財政轉移支付的依賴。政府對城鎮企業職工基本養老保險制度以及機關事業單位退休養老制度的財政支持持續擴大。例如，2011年全國城鎮職工養老金幾乎沒有余額。其中收不抵支省份有14個，收支缺口達767 億元人民幣。由于城鎮職工基本養老保險尚沒有實現全國統籌，各地區養老保險制度內部不能相互調劑，財政對于入不敷出的地區必須給予財政補貼，并且補貼的額度逐年增加，2002—2011年合計補貼11 640 億元(參見圖3)［2］。這樣，非繳費型制度財力分散到繳費型制度當中，導致其轉移支付規模有限。另外，這也導致由繳費形成的保險制度與由轉移支付形成的救助和福利制度之間邊界不清。另一方面，針對傳統的現收現付制向“統賬結合”模式轉變過程中所產生的轉軌成本，政府在清償責任上出現缺位，從而直接導致了現階段企業和個人較高的繳費負擔，養老保險的可承擔性面臨巨大的壓力。這不僅嚴重影響了企業競爭力，降低了企業參加基本養老保險的積極性，而且還使在職的一代人繳費負擔沉重，造成代際不公平現象和代際矛盾。

圖3 財政對城鎮職工基本養老保險制度的補貼(2002—2011)

其次，現行制度也不利于激勵企業和個人發揮養老責任主體的作用。在基本養老保險制度之內，個人賬戶積累作為職工個人財產得不到切實的制度性保護，企業和個人繳費與最終受益的制度性聯系不足，造成企業和個人繳費的激勵約束機制扭曲和無效。

最后，養老保險制度的現收現付制的實質和與之相適應的政府承擔無限責任的現實，擠壓了市場機制發揮作用的空間。適合以市場機制為基礎進行管理的企業年金和商業養老保險發展遲緩，市場組織在提供補充性養老金計劃、參與養老基金運營管理方面尚未充分發揮作用。

第三，養老保險基金投資管理效率不高，養老金的充足性和穩健性都面臨嚴峻挑戰。個人賬戶基金的投資管理效率較低。目前個人無投資決策權，政府也難以制定一個統一的市場投資策略進行投資。個人賬戶基金實行的是屬地管理，基金的投資由各級勞動和社會保障行政部門所屬的社會保險機構負責。由于這些負責機構缺乏專業的投資人才、資金分散造成的無法進行規模投資以及金融市場尚不健全等原因，致使個人賬戶基金目前主要的投資方式是進行銀行儲蓄和購買國債。這雖然保證了資金的流動性與安全性，但其收益水平卻很低。2000—2008年，個人賬戶基金的投資收益率還不足2%，而與之相應的CPI 卻是2.2%。投資效率的低下，不僅使日益積累增多的基金面臨巨大保值增值壓力，也使養老金的充足性面臨嚴峻挑戰。盡管已經連續9 次調整企業基本養老保險待遇，但由于社會平均工資的增長以及養老保險基金投資收益低下等原因，養老金的替代率水平仍然呈現下降趨勢(參見圖4)。

圖4 財政對城鎮職工基本養老保險制度的補貼(2005—2012)

隨著城鎮職工基本養老保險個人賬戶的逐步做實以及新農保的快速拓展，個人賬戶積累的資金量將非常龐大，投資壓力將更為嚴重。

另外，受金融市場環境的直接影響，全國社會保障基金的投資收益率波動較大，穩健性較差。2001—2011年的投資收益率分別為2.25%、2.75%、2.71%、3.32%、4.16%、29.01%、43.19%、-6.79%、16.12%、4.23%、0.84%(參見圖5)。在股市繁榮的2006年和2007年，基金收益大幅上揚，但在股市蕭條的2008年，基金投資出現較大的虧損。資本市場的波動對基金的穩健性帶來很多的挑戰。

圖5 全國社會保障基金投資收益率變動趨勢(2001-2011)

第四，缺乏精算管理和風險控制機制，養老保險制度的可持續性不足。由于缺少精算意識和風險控制意識，個人賬戶基金支付辦法存在制度性缺陷，未來將出現較大的缺口。中國養老保險個人賬戶的供款率是按照社會平均預期壽命厘定。隨著社會進步，未來的平均預期壽命一般高于當期的平均預期壽命，當以個人賬戶養老基金積累支付退休金時，有可能面臨領取養老金時實際壽命超過社會平均預期壽命而導致的個人賬戶基金積累不足的風險，即長壽風險。

另外，尚沒有根據精算建立合理的養老金指數化調整機制。中國目前是通過政治方式，依靠“制度外”的機制調整企業退休人員基本養老金待遇水平。雖然對穩定局勢具有相當的積極意義，但對制度可持續性發展帶來挑戰［3］:即強化了政府的行政功能，弱化了養老保險制度自身的調節功能;強化了養老保險制度的再分配意義，弱化了個人賬戶在養老制度中的個人責任功能;強化了社保制度中的大鍋飯含義，弱化了個人繳費多繳多得的激勵機制和對等原則;強化了國家保護人在養老保險制度中的作用，弱化了未來制度建設的重要性;強化了國家父愛主義在養老保險制度中的政治形象，弱化了各個參數之間的關系協調和調整。特別是，國務院已連續9年上調待遇水平，但在此期間，養老保險制度卻沒有作出必要調整，制度的可持續性建設讓位于政治干預，制度的參數建設讓位于人為干預，這是典型的政府越位。這既不利于實現養老保險收支財務平衡，也造成了各地養老保險的“替代率碎片化”，導致很多潛在不良后果，如不利于維護基本養老保險制度的公平性、對人口流動有一定的扭曲作用、導致潛在的社保制度財務風險和發展不平衡，等。

三、養老保險改革的重心是提升個人、家庭和企業的自我保障能力

政府提供的養老保障應該建立在個人和家庭的自我保障基礎之上，而不能削弱這種自我保障。為了提升個人的自我保障能力，政府首先必須放棄福利國家導向的養老保障改革目標。目前養老保障改革的一種重要思路是，通過擴大政府責任，向福利國家邁進，以便使衡量社會保障水平的相關指標接近或者達到發達國家的水平。這種思路雖然提出了美好的設想，但對實現設想的代價與成本卻缺乏深入的分析。政府主導的養老保障并不是保障水平越高越好。保障水平越高，意味著政府集中與配置的資源越多，企業、家庭和個人掌握的資源就會越少，這不利于扭轉當前不合理的收入分配制度。因此，福利國家導向的養老保障改革蘊含的理念是藏富在國，而不是藏富在民;資源的主體賦予了政府行政機關，而不是個人和企業;是服務于建設一個全面管制型家長制國家，而不是一個基于公民自主治理的國家［4］。因此，養老保險制度改革的當務之急是放棄福利國家導向的目標，政府的責任主要是建立和完善應對老年貧困的非繳費型養老金制度，關注基本收入保障對相對弱勢老年群體的作用。建立財政預算籌資、覆蓋全體城鄉居民的非繳費型養老金制度，旨在為那些因各種原因未能納入繳費型基本養老保險制度保障范圍的城鄉居民提供最低的老年收入保障，以預防老年貧困，有效降低老年群體的貧困發生率。

其次，要通過財富分配格局的調整增強個人、家庭與企業的自我保障能力。收入是個人養老的基礎和最基本的保障安排。因此，增加收入是完善多支柱的老年保障體系的首要途徑。如果提高居民收入在國民收入初次分配以及再分配中的比重，就能顯著增強個人的自我養老能力。以2008年為例，如果居民的收入在GDP 初次分配中占有的份額恢復到1996年的水平(67.23%)，就能增加居民收入61 898.82 億元，這相當于當年基本養老保險支出(7 389.6 億元)的8.38 倍。同樣，如果居民可支配收入在全部可支配收入中所占的份額恢復到1996年的水平(69.29%)，就能新增加居民可支配收入70 617.11 億元，相當于當年基本養老保險支出的9.56 倍。因此，要提高個人對于養老的準備程度，就需要提高居民收入在國民收入分配中所占的比重。目前，中國保持了比較高的經濟增長水平，但養老保障的壓力卻越來越大，養老保障改革與發展的前提是，政府要通過土地改革、大規模減稅等政策形成新的財富分布格局，降低通過征稅和其他途徑集中于政府的財富，大幅提高集中在居民個人和企業的財富比例，并以此增加個人、家庭和企業對于養老的自我保障能力。

再次，要有效降低基本養老保險繳費比例，為其他形態的養老保障提供發展空間。針對傳統的現收現付制向“統賬結合”模式轉變過程中所產生的轉軌成本，政府在清償責任上出現缺位，從而直接導致了現階段企業和個人較高的繳費負擔，養老保險的可承擔性面臨巨大的壓力。這不僅嚴重影響了企業競爭力，降低了企業參加基本養老保險的積極性，而且使得在職的一代人繳費負擔沉重，從而出現了代際不公平的現象，造成了代際之間的矛盾。目前，企業和個人對于基本養老保險沉重的繳費負擔嚴重擠壓了企業年金以及商業養老保險的發展。美國由雇主和雇員平均分擔的社會保險稅(養老、傷殘和遺屬保險)，為工資收入的12.4%。如果以此為參照系，當前中國城鎮職工社會養老保險的繳費率(28%)可以降低126%。

最后，要鞏固家庭的基礎性養老功能。家庭養老是中國源遠流長的制度化的傳統。雖然家庭結構的小型化、人口流動以及生產、生活方式和傳統文化的改變都在一定程度上削弱了家庭養老的功能，但毫無疑問，家庭養老依然是中國目前主要的養老形式，發揮著經濟或物質的供養、生活照料和精神慰藉的功能。因此，要充分重視家庭成員之間或代際之間對老年人經濟或非經濟方面的援助。充分發揮家庭的養老功能不僅能夠為老年人提供經濟上的供養，還可以提供老年服務保障和精神慰藉，從而有效地彌補了社會養老保險制度安排在提供老年服務保障、精神慰藉方面的先天不足。為此，可以通過政策調整和宣傳教育，增強家庭養老保障制度的社會認同感和能力。如適時調整目前強制性的獨生子女政策，重建家庭養老功能的基石;制訂相應的稅收激勵政策，鼓勵子女為老人提供家庭養老基金;加強中華民族家庭養老傳統的宣傳和教育，等。

［1］羅伯特·霍爾茨曼.21世紀的老年收入保障:養老金制度改革國際比較［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2006.

［2］鄭秉文.中國養老金發展報告(2012)［M］.北京:經濟管理出版社，2012.

［3］鄭秉文，牟兵.養老金調待機制存在的問題與建議——基于2008年養老金上調的案例分析［J］.宏觀經濟研究，2009，(1).

［4］朱俊生.福利還是自由?一個重大的抉擇［J］.理論視野，2012，(12).