新型農村社會養(yǎng)老保險政策議程模式研究——基于多源流理論框架的解釋

魯 全，鄔 嫣

(中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京 100872)

一、問題的提出

2009年9月，國務院印發(fā)《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(以下簡稱《意見》)，正式開始新型農村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農保”)的試點。《意見》規(guī)定，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的新農保制度。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴大試點，計劃于2020年之前基本實現(xiàn)對農村適齡居民的全覆蓋。①該計劃提前8年，于2012年年底實現(xiàn)了新農保制度的全覆蓋。然而，這并非是中國政府第一次嘗試建立農民養(yǎng)老保障制度，民政部曾于1992年頒布《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，試行由個人繳費和集體補助共同形成的，完全積累式的農民養(yǎng)老保障制度，但因缺乏互助共濟等原因導致農民參保積極性不高，實施效果不佳而不了了之。新農保制度的出臺是農民養(yǎng)老問題時隔17年之后，再次被提上政府的議事日程。

農民的養(yǎng)老問題并不是近幾年才出現(xiàn)的社會問題，農民的養(yǎng)老需求也從未消失過，它一直是公眾、學者普遍關心并且呼吁決策者能加以解決的重要社會問題之一。那么，是什么原因促使農民養(yǎng)老保險制度在2009年被重新提上了中央政府的議事日程?農民養(yǎng)老保險制度被重新提上政策議程的過程是單一力量的結果還是多種力量共同作用的結果?現(xiàn)階段，國內學者對新農保制度的研究成果大多集中于新農保制度的可行性、實施過程中的問題以及對實施效果的評價等方面，尚沒有研究成果對上述問題進行全面回答。在社會建設日益重要的背景下，將新農保制度作為一個典型的社會政策個案，進行全面的分析和全過程的解構，對其政策議程模式進行探究，必將有利于了解當前社會經濟條件下，不同社會政策主體的利益結構和行動邏輯，有利于理解中國的社會政策過程。本文即從社會政策議程的視角出發(fā)，運用多源流政策議程分析框架，分析新農保制度被提上政策議程的過程和影響因素。

二、分析框架:政策議程的多源流理論

政策過程分析(Policy Process)框架是政策科學領域發(fā)展最成熟、應用最廣泛的分析工具。迄今為止，它仍然是了解政策過程的最成熟和最有影響的途徑。政策議程(Policy Agenda Setting)是政策過程的初始階段，其核心研究內容在于政策問題是如何被列入決策者的議事日程的。在人們向政府提出的成千上萬個要求中，只有其中的一小部分得到了決策者的密切關注。那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求便構成了政策議程［1］。在有關政策議程的分析框架中，約翰·金登(J.Kingdon)的多源流理論是一個較為全面、系統(tǒng)的分析模式，為我們研究政策議程提供了一個很好的視角。

多源流框架(Multiple-streams Framework)是金登在揚棄了全面理性決策、漸進主義決策和垃圾桶決策模式后，提出來的一個修正模式，首先出現(xiàn)在他1984年出版的《議程、備選方案和公共政策》一書中。在金登看來，政策議程的設定是問題溪流(Problem Stream)、政治溪流(Political Stream)和政策溪流(Policy Stream)匯聚之后，共同作用的結果，除此之外，偶發(fā)性的政策窗口事件(Policy Window)在政策議程中發(fā)揮著重要的作用。這三大溪流是彼此獨立的，具有各自的動力機制和特點。

首先是問題溪流。問題并不是通過某種政治壓力而反映出來的，而是某些指標清楚地顯示了問題的存在［2］。也就是說，問題是客觀存在的，但問題是否被決策者所重視，則取決于決策者的利益結構、問題的嚴重程度以及現(xiàn)行政策的有效性。其次是政策溪流。各種各樣的主張和方案匯聚成金登所謂的“政策原湯”(Policy Soup)，這些方案往往是由政策共同體中的成員提出，其中包括官僚機構負責人、國家政策(包括中央政策和地方政策)的制定者、獨立學者等。他們各自在這個政策共同體中傳播自己的政策方案，以期對決策產生影響。通常情況下，政策方案都是在不斷討論和妥協(xié)中逐漸形成的。其間，專業(yè)人士要試圖“軟化”議案的反對者以及普通公眾。方案要想獲得人們的接納就必須符合技術可行性和價值可行性。難以操作的建議生存下來的可能性較小，與決策者的價值觀念不一樣的建議也很少被考慮采用。最后是政治溪流。在政治溪流中的國民情緒、不同層級行政機構的態(tài)度及利益集團的壓力等都會對議程的確立產生影響。在政治溪流中，金登把相關利益者分為可見的參與者和潛在的參與者。可見的參與者包括政府首腦、官僚機構的高級官員以及政黨負責人等角色。如果一個政策問題是由可見的參與者提出的話，那么它被提上政府議程的機會就會增加，如果一個政策問題被這些人忽略的話，那么它被提上政府議程的機會就會減少。

對于大多數(shù)的政策問題而言，這三股獨立的溪流都會長期存在，但只有當政策窗口打開時，政策問題才會被提上政策議程。政策窗口的出現(xiàn)是政策建議的倡導者促使政策問題受到決策者特別關注的機會，也是他們提出其政策方案的最佳時機。政策窗口往往稍縱即逝，如果失去了一次機會，就必須等待下一次機會。政策窗口的概念類似于格斯頓(Larry N.Gesron)提出的觸發(fā)機制或者安德森(James E.Anderson)提出的觸發(fā)器，即公共議程上升到政府議程的必要條件和催化劑。①拉雷·N.格斯頓(Larry N.Gesron)在《Public Policy Making:Process and Principles》中提出觸發(fā)機制理論;詹姆斯·E.安德森(James E.Anderson)在《Cases in Public Policy-Making》中提出公共議程上升到政府議程的必要條件之一是具有觸發(fā)器。圖1 顯示了金登的多源流分析框架。

本文將利用多源流理論分析框架，對新農保制度的政策議程過程進行詳細分析，以回答本文第一部分所提出的問題。其中，在問題溪流部分，文章將分析日益嚴重的農民養(yǎng)老問題。在政策溪流部分，文章將分析學者的政策研究成果、地方政府農民養(yǎng)老保險的試點經驗以及其他養(yǎng)老保險制度的影響等漂浮在“政策原湯”周圍的各種備選方案。在政治溪流中，文章將分析中央政府、地方政府等相關利益主體的利益結構與改革意愿。最后，文章將結合當時的社會經濟背景，嘗試找到“政策之窗”，從而全面解釋新農保制度的政策議程是如何成功設立的。

圖1 多源流分析框架示意圖

三、新農保制度的政策議程分析

1.新農保制度政策議程中的問題溪流:日益嚴峻的農民養(yǎng)老問題

2000年，中國正式進入老齡化國家行列。中國的人口老齡化體現(xiàn)出速度快、規(guī)模大以及城鄉(xiāng)差異三個基本特征。首先，中國的人口老齡化速度較快。在過去的20年里，全世界的老年人口撫養(yǎng)比從1990年的10.15% 上升到了2011年的11.71%，增長率達到15%，歐盟國家和OECD 國家同期的增長率分別為27.5%和27.6%，而同期中國老年人口的扶養(yǎng)比從1990年的8.99%上升到了2011年的11.54%，增長率高達28.2%。①這里的老年人口撫養(yǎng)比采取世界銀行的標準，即65 歲及以上老年人口占勞動力年齡人口的比重。數(shù)據(jù)來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫http://data.worldbank.org/。其次，中國的老年人口規(guī)模大。中國是全世界唯一一個老年人口超過1 億人的國家。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，60 歲及以上老年人口達到1.85億，其中65 歲及以上老年人達到1.05 億，預計到2013年底，60 歲及以上老年人口數(shù)量將突破2 億。中國人口老齡化呈現(xiàn)出的另一個顯著特征是城鄉(xiāng)差異大，根據(jù)2006年全國老齡辦組織開展的調查結果顯示，74%的老年人居住在農村，同時，由于計劃生育政策的實施以及農村剩余勞動力大規(guī)模地向城鎮(zhèn)流動，農村地區(qū)的實際老齡化程度要遠遠高于城鎮(zhèn)。

伴隨著農村人口老齡化程度的不斷加深，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的有效性卻在大大下降:首先，土地的養(yǎng)老保障功能弱化。土地作為一種重要的生產資料，在農業(yè)社會中扮演著重要的角色，它不僅是廣大農民最基本的生活來源，而且是農村養(yǎng)老的基礎。因為當農村老年人沒有足夠的非農就業(yè)機會和非農收入時，在很大程度上必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料，或者以土地收入作為維持生活和抵御風險的主要手段［3］。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農民占有土地的數(shù)量在不斷縮小，再加上農產品價格的下降，種地成本的增加和土地流轉價格較低等原因，導致土地效益下降，農業(yè)收入占農民純收入的比重從1990年的50%下降到2011年的27%，農村土地養(yǎng)老支持功能逐漸弱化。其次，家庭的養(yǎng)老保障功能弱化。隨著大規(guī)模的農村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)，農村家庭的規(guī)模逐步縮小，數(shù)據(jù)顯示，農村家庭平均每戶的常住人口從2000年的4.2 人下降到2011年的3.9 人。雖然外出打工的子女會將收入的一部分寄回，但并未成為農村留守老人的主要經濟來源，40%以上的農村留守老人處于貧困線以下［4］。與此同時，農村居民的消費價格指數(shù)卻在不斷提高，數(shù)據(jù)顯示，農村居民消費價格指數(shù)從2001年至2011年上升了31.5%。由此可見，農村老年人的經濟保障水平是在不斷下降的。不僅如此，隨著女性勞動參與率的提高，農村老年人的服務保障水平也有所下降。

根據(jù)以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，伴隨著20世紀末快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，中國農民的養(yǎng)老問題在21世紀初就開始凸現(xiàn)，并且該問題的日趨嚴重化呈現(xiàn)出了“線性”的特征，并沒有證據(jù)顯示，農民的養(yǎng)老需求在2008年(即國家開始實施新農保制度的前一年)發(fā)生了急劇性的增長。也就是說，新農保政策議程過程中的問題溪流早已存在，農民養(yǎng)老問題的日趨嚴重僅僅是新農保制度被提上議事日程的一個必要而非充分因素。

2.新農保政策議程中的政策溪流:豐富的備選方案

政策溪流是指針對政策問題的備選方案，上一節(jié)的分析指出，農民養(yǎng)老需求的問題溪流一直存在，那么針對這個政策問題的備選方案是否存在呢?下面，本文將從學者的研究成果、地方政府的政策實踐以及其他群體養(yǎng)老保險的制度安排三個角度去考察新農保政策議程中的政策溪流。

在“政策原湯”的周圍，漂浮著各種思想，它們相互碰撞，形成政策議程的備選方案。在議程設定和方案選擇階段，專家的作用最為突出。專家在政策參與過程中總是試圖選擇最有效的行動模式去實現(xiàn)影響力［5］，而提高影響力的主要方式就是提出針對政策問題的備選方案。學者對于農民養(yǎng)老保險的研究可以追溯到20世紀80年代末［6］。2002年之后，學術界對農民養(yǎng)老問題的關注持續(xù)升溫。從數(shù)量上看，我們以“農民養(yǎng)老”和“農村養(yǎng)老”為關鍵詞，在中國知網上進行了檢索，其文獻數(shù)量如圖2 所示，在2008年，研究農民養(yǎng)老問題的文獻數(shù)量已經接近100 篇。在這些文獻中，不僅有有關農民養(yǎng)老保險制度重要性和必要性的論述［7］，也有對地方農民養(yǎng)老保險制度實踐的介紹和模式的總結［8］，還有不少文獻對農民養(yǎng)老保險制度提出了政策建議，既有學者建議采取完全積累的個人賬戶模式［9］，也有學者建議將個人賬戶制度與社會統(tǒng)籌制度相結合［10］。由此可見，豐富的研究成果為新農保制度的出臺奠定了堅實的理論基礎。

圖2 有關農民養(yǎng)老保險的文獻數(shù)量(1994—2008)

雖然中央政府在2009年才正式啟動農民養(yǎng)老保險的政策議程，但是地方政府的政策實踐卻從未停止過。與中國經濟制度改革中，地方政府充當“第一集團”的角色類似，隨著地方民眾改善民生需求的日益提升，中央政府對地方政府政績考評指標的轉變，以及地方政府可支配財政資源的逐步豐富，很多地方政府結合當?shù)氐纳鐣洕l(fā)展狀況，開展了建立農民養(yǎng)老保障制度的地方實踐。截至2005年底，全國已有31個省、直轄市、自治區(qū)的1 900個縣(市、區(qū)、旗)開展了農村養(yǎng)老保險工作，5 441 萬農民參保，積累保險基金約310 億元，301 萬參保農民領取養(yǎng)老金，當年支付養(yǎng)老保險金21 億元。其中，具有代表性的包括蘇南模式、東莞模式、北京模式、寶雞模式等［11］。很多學者認為，寶雞模式最后為中央政府所采用，成為全國新農保制度的藍本。從制度模式上看，根據(jù)2007年上半年出臺的《寶雞市新型農村社會養(yǎng)老保險試行辦法》中的規(guī)定，以政府全額出資的基礎養(yǎng)老金和由個人繳費、集體補助與政府補貼共同構成的個人賬戶制度相結合的農民養(yǎng)老保險模式的確與2009年中央政府出臺的新農保制度框架如出一轍。但是從地方政策實踐的時間上看，寶雞并非是最早提出并實踐“統(tǒng)賬結合”模式的城市。江蘇省常熟市2001年出臺的《常熟市農村養(yǎng)老保險暫行規(guī)定》就規(guī)定農民養(yǎng)老金由統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分構成。①常熟模式與寶雞模式的差別在于，常熟模式下農民領取統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金需要以繳費為前提，從而具備保險的屬性，而寶雞模式下的基礎養(yǎng)老金則不以繳費為前提，屬于非繳費型老年津貼。以上的事實充分表明，地方政府已經在新農保政策實踐領域積累了豐富的經驗，為中央政府提供了多樣的備選方案。

除此之外，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度也為農民養(yǎng)老保險制度模式的選擇提供了相對成熟的備選方案。1995年，國務院下發(fā)《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，要求建立統(tǒng)賬結合的職工基本養(yǎng)老保險制度，并于1997年統(tǒng)一制度模式。統(tǒng)賬結合的職工基本養(yǎng)老保險制度是中國在充分借鑒國際經驗的基礎上，實現(xiàn)的一種制度創(chuàng)新，它既強調互助共濟、責任共擔，也明確了個人責任，有利于貫徹公平與效率相結合的原則。雖然制度在運行過程中出現(xiàn)了空賬等問題，但制度總體運行平穩(wěn)，基金狀況良好，管理經辦也積累了較為豐富的經驗，為農民養(yǎng)老保險制度模式的選擇提供了一個有益的參考。

根據(jù)以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，面對農民養(yǎng)老保險的問題溪流，政策溪流是非常豐富的，并且長期存在著。無論是學者的研究成果、地方政府的豐富實踐還是既有的針對其他群體的養(yǎng)老保險制度都是農民養(yǎng)老保險制度可供選擇的政策方案，并且從最后的政策選擇結果看，也的確是采納了其中的備選方案。②新型農村社會養(yǎng)老保險制度最后采取了統(tǒng)賬結合的模式，這種模式既是部分學者推薦的模式，也有常熟、寶雞等地方實踐的基礎，而且從制度結構看，與城鎮(zhèn)職工的制度也基本一致。但并沒有證據(jù)顯示，這種模式對于農民的匹配性在2009年之前得到了特別的證實，也就是說，農民養(yǎng)老保險制度沒有被提上議事日程并不是因為缺乏備選方案。

3.新農保政策議程中的政治溪流:各級政府積極的改革態(tài)度

政策議程中的政治溪流是指相關利益群體在制度改革過程中的態(tài)度及其相互作用。政治溪流中各種力量表達著不同的政治訴求，它們通常作為一種力量推動或阻礙政策議程的進行。在傳統(tǒng)的政策議程框架中，西方學者往往把政府、公民社會、企業(yè)組織作為相關利益者，對其行為進行分析。但與西方的政策議程不同，中國的社會政策過程是一個“內輸入”的過程［12］，即該過程主要發(fā)生在行政體制內部。有鑒于此，該部分主要分析中央政府和地方政府在新農保政策議程中的態(tài)度。

在單一制國家，中央政府以全國范圍內的政治穩(wěn)定、社會繁榮和經濟持續(xù)發(fā)展為基本目標，是全國統(tǒng)一性制度的最終責任承擔者，它兼顧政治、經濟、社會、文化等領域的綜合運行與發(fā)展狀況。如果將制度變革對政府利益產生的影響區(qū)分為對宏觀社會經濟產生的影響和對政府內部職能結構產生的影響兩種類型的話，中央政府的最終利益結構取決于前者，而非后者，也就是說，即使政策變革導致中央政府承擔更多的責任和更少的權利，但只要制度變革有利于宏觀社會經濟的發(fā)展，那么中央政府也傾向于發(fā)起變革［13］。由此可見，中央政府對一項制度變革的動力主要取決于該制度對宏觀社會經濟的影響。農民養(yǎng)老保險應對農民因年老而導致的收入下降風險，它不僅僅關系到農民本身的利益，也對農村家庭結構的穩(wěn)定，農民家庭購買力的提高，以及更好地支持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進程有著重要的作用，因此，農民養(yǎng)老問題是一個涉及宏觀社會經濟穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的重要問題。實踐也充分說明，中央政府對解決農民養(yǎng)老問題高度關注，例如，2002年11月，黨的十六大報告提出:“在有條件的地方探索建立農村社會養(yǎng)老保險制度”;2006年初在《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中提出:“探索建立與農村經濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養(yǎng)老保險制度”等。

在單一制的國家，地方政府的角色相對復雜，它一方面是轄區(qū)內的行政主管機構，從而需要對當?shù)氐牧⒎C構負責，但另一方面又是中央政府的派出機構，從而要對上級行政機構負責，因此中國地方政府的行動策略與利益結構在很大程度上取決于中央政府的業(yè)績考評指標。在很長一段時間內，由于中央政府更加重視經濟增長，導致地方政府更加注重轄區(qū)內的經濟發(fā)展，而相對忽視社會經濟的均衡發(fā)展，包括農民養(yǎng)老保險制度在內的民生建設在地方政府的政策議程中并不占有優(yōu)勢地位。但隨著科學發(fā)展觀、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等執(zhí)政理念的變化和由此帶來的中央政府對地方政府績效考評指標的變化，以及地方政府可支配財力的不斷增強，地方政府開始越來越多地將財力用于包括農民養(yǎng)老保險在內的民生領域，這種變化不僅僅體現(xiàn)在東部經濟發(fā)達地區(qū)，也同樣體現(xiàn)在中西部地區(qū)。但是，由于養(yǎng)老保險制度涉及人群廣、跨越時間長，在各個國家都是由中央政府承擔建立與改革的主要責任，因此地方政府在財力較充沛的情況下，也只會致力于轄區(qū)內農民養(yǎng)老問題的解決，而無力推動全國范圍內農民養(yǎng)老保險制度的改革，即地方政府會扮演改革支持者的角色，而非改革設計者與推動者的角色。

四、新農保政策議程中的政策之窗:全球金融危機與中國經濟增長轉型

以上根據(jù)多源流分析框架，從問題溪流、政策溪流和政治溪流三個方面對農民養(yǎng)老保險制度進行了具體分析，可以得出的基本結論是，隨著中國老齡化和城鎮(zhèn)化的進程，農民養(yǎng)老問題已經日益突出。針對這樣的政策需求，理論學術界提出了積極的政策建議、地方政府進行了豐富的政策實踐、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度也提供了備選方案，他們共同構成了豐富的政策溪流。面對嚴重的問題和豐富的備選方案，中央政府和地方政府作為政策議程中的重要主體，也都具有積極的改革態(tài)度。但為何在“萬事俱備”的情況下，農民養(yǎng)老保險制度改革直到2009年才正式進入政策議程，促使其進入政策議程的“東風”是什么?這就是所謂的“政策之窗”。政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。問題溪流、政策溪流和政治溪流最后在政策窗口匯聚，進而觸發(fā)政策議程。

筆者認為，新農保制度政策議程中的“政策之窗”是爆發(fā)于2008年的全球金融危機和由此引致的中國經濟增長方式轉型。這一事件的發(fā)生促使農民養(yǎng)老問題從一個涉及部分群體利益的局部問題轉變?yōu)樯婕皣医洕鲩L方式轉變與經濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的宏觀問題，進而使得中央政府對農民養(yǎng)老保險制度的重要性有了新的和全面的認識，并最終促成了新農保制度的出臺。2008年全球金融危機爆發(fā)之后，世界經濟形勢低迷，外部需求迅速下降，擴大內需成為解決中國產能過剩、實現(xiàn)經濟增長轉型與可持續(xù)發(fā)展的首要途徑。提振國民消費需求既需要提高居民收入，更需要解除國民的后顧之憂。作為免除國民后顧之憂的重要制度安排，養(yǎng)老保障體系的完善程度與居民消費對國民經濟增長的貢獻率之間呈正相關關系，歷史經驗說明，當社會保障制度建設步伐較快時，居民無后顧之憂，消費對經濟拉動的貢獻較大;當社會保障制度無法有效化解居民所面臨的風險時，人們就會降低即期消費，消費支出對經濟拉動的貢獻也因此較小［14］。

就中國的情況而言，一方面，城鄉(xiāng)居民消費支出嚴重失衡。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農村居民人均消費支出僅占城鎮(zhèn)居民人均消費支出的30%左右，農村居民巨大的消費潛力未能得到充分挖掘。另一方面，農村經濟生活中的不確定因素卻在不斷增加，由于缺乏完善的社會保障制度，農民不得不提高儲蓄比例，以防遭遇年老、疾病等風險，這在很大程度上制約了農村居民的即期消費。因此，轉變經濟增長方式，實現(xiàn)中國經濟的長期可持續(xù)發(fā)展關鍵在于提振消費，提振消費關鍵在于開發(fā)廣大的農村消費市場，而解除農民的后顧之憂則是確保農民敢于消費、愿意消費的必要條件。在這樣的背景下，農民養(yǎng)老問題的性質發(fā)生了根本的變化，它從僅僅涉及農村老年人收入的局部社會經濟問題轉變?yōu)樯婕皣医洕鲩L方式轉變與可持續(xù)發(fā)展的宏觀社會經濟問題。隨著問題性質的變化，其在中央政府政策議程中的位置也因此發(fā)生明顯變化，中央政府更加關切并希望通過建立新農保制度，解除農民的后顧之憂，從而提振消費，促進經濟發(fā)展，于是開啟了農民養(yǎng)老保險制度的政策議程，在既有的政策方案中進行選擇之后，建立了統(tǒng)賬結合的新型農村社會養(yǎng)老保險制度。

總 結

2009年新型農村社會養(yǎng)老保險制度的出臺具有劃時代的意義，是中國農民社會保障制度建設的標志性事件。從政策過程的視角看，它的出臺是在特定的歷史背景下，多種力量共同作用的結果。中國快速的城鎮(zhèn)化和老齡化進程，以及傳統(tǒng)的家庭與土地保障功能的弱化使農民養(yǎng)老的問題日益嚴峻，問題溪流可謂是“暗流涌動”;面對這樣的政策需求，理論研究者、地方政府分別在理論上和實踐中進行大膽論證和積極實踐，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)賬結合的模式也提供了備選方案，政策溪流可謂是“洶涌充沛”;中央政府和地方政府對新農保制度建設一直表現(xiàn)出積極的態(tài)度，但新農保在中央政府政策議程中的位置并不靠前，地方政府則扮演著支持者而非推動者的角色，政治溪流可謂是“蓄勢待發(fā)”。2008年爆發(fā)的全球金融危機和由此引致的中國經濟增長方式的轉型是新農保制度政策議程啟動的政策之窗，它促使農民養(yǎng)老問題從一個涉及部分人群的局部問題轉變?yōu)樯婕皣医洕L期可持續(xù)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略問題，問題溪流得以進一步爆發(fā)，中央政府對農民養(yǎng)老問題的認識也全面升級，改革的政治動機愈發(fā)強烈，而充分的政策溪流隨即提供了可行的政策方案，新農保制度因此應運而生。

回顧新農保制度的政策過程，我們可以得出以下三個結論:第一，從開啟政策議程的動機上看，中央政府對農民養(yǎng)老問題性質看法的轉變是促使新農保政策議程開啟的關鍵，當農民養(yǎng)老問題涉及國家經濟轉型與可持發(fā)展的問題時，其重要性程度隨之提高，這說明中國的社會保障制度改革具備“生產型福利”模式的基本特征，即社會保障制度的建立與改革往往以促進經濟發(fā)展為目標。第二，從政策議程的主體上看，雖然農民是新農保制度的潛在受益者，但該群體因缺乏代言人而無法直接對政策議程產生影響，地方政府雖然有政策實踐，但也僅局限于轄區(qū)范圍內，而無力成為全國性制度的推動者。因此，與經濟政策的創(chuàng)新主體不同，中央政府應當成為中國社會政策的主要推動者和改革者。第三，從開啟政策議程的誘因上看，并非是政策需求(農民養(yǎng)老需求)誘致了新農保制度的出臺，而是2008年爆發(fā)的全球金融危機間接導致了新農保制度的出臺，這說明新農保制度的變遷并不是一個“自下而上”的誘致性變遷過程，只有當政策問題觸及政治決策者的核心利益時，政策議程才有開啟的可能。因此，更加全面地認識與理解社會政策與經濟政策的關系將有利于中國社會保障體系的改革與完善。

［1］［美］詹姆斯.E.安德森.公共決策［M］.唐亮，譯.北京:華夏出版社，1990.

［2］［美］約翰.W.金登.議程、備選方案和公共政策［M］.丁煌，方興，譯.北京:中國人民大學出版社，2004.

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