中國、美國和智利三國養(yǎng)老金制度的再分配效果比較

房 連 泉

(中國社會科學院a.拉丁美洲研究所;b.世界社會保障研究中心，北京 100007)

一、養(yǎng)老金制度模式及其再分配性

社會養(yǎng)老保障制度的基本目標在于應(yīng)對社會人口老齡風險，為老年人提供有效的收入保障。國家建立養(yǎng)老金計劃的意義在于彌補私人市場的缺陷:一是防止個人短視，個人在年輕工作時過多的消費會造成老年儲蓄不足，國家強制儲蓄的目的在于燙平個人生命周期內(nèi)的收入和消費波動;二是社會公平和再分配目標，對于老年貧困人口，私人保險市場是無法提供保險的，國家強制實施的社會保障計劃通過集合處理風險的方式，實現(xiàn)收入再分配轉(zhuǎn)移。為實現(xiàn)上述目標，社會養(yǎng)老金制度可以實施不同的制度模式。從融資方式來說，主要有兩種方式，一種是現(xiàn)收現(xiàn)付制，另一種則是完全積累制;從待遇給付方式上也分為兩種，一是待遇確定型(DB 型)，另一種是繳費確定(DC 型)。從再分配效果上看，一般情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制社會養(yǎng)老保險計劃實行DB 型給付方式，社會再分配性功能較強;而完全積累制則適用的是DC 型，采取自我儲蓄式的個人賬戶養(yǎng)老金計劃，缺乏社會群體間的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付功能。所謂“混合型”制度主要是指部分積累制，即將現(xiàn)收現(xiàn)付與積累制結(jié)合在一起，兼具以上兩種制度的特點。表1 比較了以上兩種典型養(yǎng)老金制度的基本特征。

在1981年智利養(yǎng)老金制度私有化改革之前，世界大部分國家的養(yǎng)老金制度為傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付社會保險計劃。最早以立法形式出臺的養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)在19世紀末的德國，到20世紀20年代之后，該制度模式逐步擴展到歐洲大陸及美洲國家。1935年，美國頒布世界上第一部《社會保障法》，建立起老年、殘疾與遺屬社會保障計劃(OASDI)。到20世紀60年代，隨著西方福利國家“黃金時代”的到來，現(xiàn)收現(xiàn)付制在歐美國家流行普及。但是，隨著20世紀下半葉以來全球人口老齡化速度的加快，這種制度模式面臨越來越大的財務(wù)沖擊。自20世紀80年代以來，繼智利改革之后，至今全球已有30 多個國家在養(yǎng)老金制度改革中，引入了強制性的積累制個人賬戶養(yǎng)老金計劃。中國自20世紀90年代開始建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“城鎮(zhèn)制度”)，“統(tǒng)賬結(jié)合”式框架(即社會統(tǒng)籌+個人賬戶)屬于部分積累制模式，即保留了現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會養(yǎng)老保險計劃，又學習“智利模式”，引入了積累制個人賬戶計劃。制度設(shè)想的初衷在于將社會保險的互濟再分配功能與個人賬戶的激勵效應(yīng)相結(jié)合，建立起混合型的養(yǎng)老金制度。以下將對比美國和智利兩個國家案例，分析中國“城鎮(zhèn)制度”退休金待遇政策的設(shè)計特征及其運行效果。

二、美國聯(lián)邦社會保險制度(OASDI)

1.制度框架簡介。美國的養(yǎng)老金體系俗稱“三條腿走路(Three-legged stools)”(見表2)，第一支柱為國家主辦的老遺殘社會保險計劃(Old Age，Survivor and Disability，以下OASDI 計劃);第二支柱為雇主發(fā)起設(shè)立的企業(yè)年金計劃(Employer Pensions);第三支柱為個人儲蓄養(yǎng)老金(Personal Savings)。

其中，OASDI 計劃為聯(lián)邦政府強制要求全體工作人口(除部分州和地方政府的公共部門職員外)參加的社會保險制度。自1935年建立以來，該制度參保人群不斷擴展，到2012年末，已覆蓋約92%的就業(yè)人口。OASDI 計劃采用典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制融資方式，繳費通過工薪稅(Payroll Tax)方式從雇員工資中扣除，目前稅率為雇員工資的12.4%，由雇主和雇員平均分攤。在目前的制度框架下，退休者領(lǐng)取全額退休金的法定年齡為66 歲，最早可以提前領(lǐng)取退休金的年齡為62歲。目前，該制度可提供的養(yǎng)老金待遇社會平均替代率為40%左右，按照這個數(shù)字計算，2011年的社會平均退休金待遇約為1 100 美元［1］。

2.養(yǎng)老金待遇計發(fā)公式。在OASDI 制度下，退休者的養(yǎng)老金待遇確定有如下四個計算步驟:

第一，根據(jù)通脹指數(shù)對雇員的歷史收入進行調(diào)整。雇員退休時，首先要確定其參保以來的歷年收入記錄，用通脹指數(shù)對歷年收入額進行調(diào)整。例如，一位在2002年退休的雇員，假定他1977年的繳費工資收入為10 000 美元，到2002年物價上漲率為340%，那么經(jīng)過通脹調(diào)整后，其1977年的收入為34 000 美元。

第二，計算指數(shù)化月收入。在雇員退休前的工作生涯中，找出其在62 歲以前收入最高(經(jīng)通脹指數(shù)調(diào)整后)的35年歷史記錄，將這35年的收入加總，然后除以420個月(即35年)，即可得出雇員個人的指數(shù)化月平均收入(AIME，average indexed monthly earnings )。

第三，計算個人的基本保險金(PIA，primary insurance amount)。按照上述方式計算出的指數(shù)化月收入(AIME)，以兩個“折點”為劃檔標準，①“折點”英文原文為Bend Points，每個點的水平每年要根據(jù)通脹指數(shù)進行調(diào)整。被劃分為三個層次，其退休金待遇計算也被相應(yīng)賦予不同的計發(fā)系數(shù)，計算公式分別如下(2013年標準)［1］:

第四，確定養(yǎng)老金待遇額。法律規(guī)定，如果雇員達到正常退休年齡，則PIA 即為實際給付的基本養(yǎng)老金。如果雇員提前退休，則每提前一年，養(yǎng)老金比全額養(yǎng)老金減少約6.6%。滿70 歲前每延遲退休一年，待遇給付會比全額養(yǎng)老金增加8個百分點左右。退休者開始領(lǐng)取養(yǎng)老金后，待遇水平每年會根據(jù)“生活成本指數(shù)”(Cost-of-Living Adjustment，COLA)進行調(diào)整［1］。

3.基本評價。通過以上計算公式可以看出，美國的退休金待遇計算有如下特點:

一是待遇與個人的收入歷史相關(guān)，待遇水平和個人的歷史繳費收入具有高度關(guān)聯(lián)性。在同等條件下，雇員的繳費時間越長，繳費水平越高，個人領(lǐng)取的待遇絕對數(shù)額也越高。

二是計發(fā)公式設(shè)計透明，具有較強的累進再分配效應(yīng)，對低收入群體非常有利。以上三個式子中90%、32%、15%分別為不同收入群體被賦予的分配比例系數(shù)。這三個系數(shù)體現(xiàn)了養(yǎng)老保險金的再分配程度。根據(jù)上述算法，假如退休者的月平均收入不足791 美元，則其退休金替代率應(yīng)為90%;假如超過4 768 美元，其超出的數(shù)額只被賦予0.15 的養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)。總體上看，個人的收入水平越高，退休金預(yù)期替代率越低。

三是在老年減貧中起到關(guān)鍵作用。據(jù)美國社會保障署的統(tǒng)計，2010年OASDI 計劃提供的退休金收入大約占美國老年收入的40% 左右;其中50%左右的家庭，一半收入來自社會保障;而在20%的貧困家庭中，90%的收入要依靠社會保障;2008年，在美國65 歲以上的老年人口中，社會保障收入占到總收入的87%，遠高于其他渠道的收入來源，這可以說是美國老年貧困人口比例較低(處于10%以上)的一個重要原因［1］。

三、智利私營養(yǎng)老金計劃

1.制度框架簡介。智利1981年的養(yǎng)老金改革采用了激進的制度變革方式，引入了完全積累、私有化運作的個人賬戶養(yǎng)老金計劃，其基本特征為:(1)為每個雇員建立養(yǎng)老金個人賬戶，繳費為雇員工資的10%，全部存入個人賬戶;(2)專門成立單一經(jīng)營目標的養(yǎng)老金管理公司(Pension Fund Administrators，AFP)，由其負責養(yǎng)老金繳費的收集，賬戶的管理以及基金的投資運作;(3)雇員自由選擇私營養(yǎng)老金管理公司，退休時養(yǎng)老金給付由賬戶積累資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為退休年金;(4)成立養(yǎng)老金監(jiān)管局(SAFP)，負責對AFP 的監(jiān)管，并且由政府提供最低的社會養(yǎng)老金保障;(5)養(yǎng)老基金投資資本市場，政府采取嚴格的數(shù)量監(jiān)管模式，防范養(yǎng)老基金的投資風險。

圖1 說明了智利私營養(yǎng)老金由繳費、基金投資到待遇支付的整個運行流程。在“智利模式”下，參保成員首先選擇一家AFP 公司，AFP 公司管理其養(yǎng)老金個人賬戶，并為個人提供養(yǎng)老基金投資產(chǎn)品服務(wù)，退休時賬戶積累資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為年金產(chǎn)品或按計劃支取。

圖1 智利養(yǎng)老金管理運營過程

2.養(yǎng)老金待遇支付方式。在智利私營養(yǎng)老金制度下，退休者領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡為男65 歲，女60 歲。當雇員個人賬戶余額可以保障的養(yǎng)老金高于社會平均工資的50%，或達到社會最低養(yǎng)老金1.1 倍以上的情況下，雇員可以申請?zhí)崆邦I(lǐng)取養(yǎng)老金，稱為“預(yù)期老年退休金”(Anticipated Old-Age Pension)。經(jīng)個人賬戶儲蓄的養(yǎng)老金待遇由雇員的繳費積累決定，待遇水平取決于雇員退休時的個人賬戶資產(chǎn)余額，預(yù)期壽命以及折現(xiàn)率等因素。養(yǎng)老金待遇計發(fā)標準為:退休金=個人賬戶存儲額/個人預(yù)期壽命(年金除數(shù))。退休金給付主要有四種形式［2］:

一是按計劃領(lǐng)取(Programmed Withdrawal，簡稱PW)。在這種情況下，參保成員退休時可以將個人賬戶儲存的資金繼續(xù)存放在養(yǎng)老金管理公司，并由該公司為其制定一個養(yǎng)老金領(lǐng)取計劃，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。賬戶余額繼續(xù)按實際的投資回報率計算收益，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金標準為:賬戶余額除以計劃領(lǐng)取年金的年數(shù)，每12個月養(yǎng)老金領(lǐng)取標準要根據(jù)賬戶余額，投資收益，雇員的預(yù)期壽命等因素進行計算調(diào)整。如果退休者死亡后其個人賬戶中仍有余額，則可以繼承。

二是終生年金(Life Annuity，簡稱LA)。由養(yǎng)老金管理公司負責將賬戶儲存的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)入一家人壽保險公司，由其為參保成員提供終身年金。購買終身年金后，由人壽保險公司按月支付養(yǎng)老金，一直到退休者死亡。①2004年以前的政策規(guī)定每月的退休金數(shù)額是不變的，2004年的政策開始允許年金給付在固定標準的基礎(chǔ)上可以增加一個可變年金，這樣做的目的在于為退休者提供更加自由的選擇。當雇員選擇這種年金形式時，養(yǎng)老金資產(chǎn)的金融風險和雇員的長壽風險都移給了保險公司，保險合同是不可撤銷的。

三是臨時收入與遞延年金(Temporary Income with Deferred Life Annuity)相結(jié)合。這種情況下，參保成員和保險公司簽訂合同，由保險公司在其未來退休后的某個時點開始為其提供一筆固定收入的年金，從退休到開始領(lǐng)取年金的這段時間內(nèi)，參保成員要將一部分個人賬戶存款仍然保留在AFP 公司管理的基金中，從而每月獲取一份相應(yīng)份額的退休金。

四是終生年金與按計劃支取(Life Annuity with Programmed Withdrawal)相結(jié)合。在賬戶儲蓄余額可以滿足的年金給付額大于或等于當前社會最低養(yǎng)老金的情況下，參保成員可以同時選擇領(lǐng)取年金與按計劃支取兩種養(yǎng)老金給付方式。一方面，參保成員可以在退休期內(nèi)獲得一個終生年金，以保證長期固定收入;另一方面，還可以采取按計劃領(lǐng)取養(yǎng)老金的方式，以獲取由AFP 管理的這部分養(yǎng)老基金投資帶來的投資收入。

3.基本評價。智利私營養(yǎng)老金制度為自我儲蓄式的養(yǎng)老金計劃，參保者退休金待遇完全取決于個人繳費水平，其再分配功能屬于個人生命周期內(nèi)的縱向分配，缺乏社會橫向間的互濟效應(yīng)。再分配性差是“智利模式”出現(xiàn)以來一直飽受爭議的突出缺點之一。1981年智利養(yǎng)老金制度改革后，其繳費人口一直未超過就業(yè)人口的60%，大量貧困人口被排斥在制度之外;同時，由于雇員繳費水平普遍較低，約有一半?yún)⒈Ｕ咧荒茴I(lǐng)取社會最低養(yǎng)老金。上述因素是近年來智利進行養(yǎng)老金制度再次改革的重要原因。自2007年以來，智利引入了一個普享式的非繳費型“社會互濟養(yǎng)老金(Social Solidarity Pension)”計劃，覆蓋大約60%的老年貧困人口，目前待遇大約為200 美元/每月，以緩解老年貧困狀況［3］。

在養(yǎng)老金待遇支付方式上，智利私營養(yǎng)老金采取了以退休年金為主的四種領(lǐng)取方式。年金產(chǎn)品由私營養(yǎng)老保險公司或養(yǎng)老金管理公司提供，經(jīng)過激烈的市場化競爭，改革之后智利的年金市場和保險行業(yè)獲得了快速發(fā)展。與傳統(tǒng)的DB 型公共養(yǎng)老金計劃相比，“智利模式”私營退休金DC 型給付方式的優(yōu)點在于:保障責任轉(zhuǎn)移到個人和市場，國家的財政兜底負擔得以緩解。

四、中國“統(tǒng)賬結(jié)合”式城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度

中國“統(tǒng)賬結(jié)合”式的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度建立于20世紀90年代，但由于轉(zhuǎn)型成本、統(tǒng)籌層次低等歷史原因，積累制個人賬戶“空賬”運作，制度運行面臨種種問題。

1.退休金待遇計發(fā)辦法。在目前的政策框架下，“城鎮(zhèn)制度”退休金待遇的計算方法如下［4］:

月基本養(yǎng)老金= 基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金

基礎(chǔ)養(yǎng)老金=(各省上年度在崗職工月平均工資+本人指數(shù)化月平均繳費工資)/2 ×繳費年限×1%=全省上年度在崗職工月平均工資(1+本人平均繳費指數(shù))/2 ×繳費年限×1%

其中:本人平均繳費工資指數(shù)=(a1/Al+a2/A2+ ....+an/An)/N

a1、a2、an 為參保人員退休前1年、2年……n年本人繳費工資額;

A1、A2、An 為參保人員退休前1年、2年......n年當?shù)芈毠て骄べY;

N 為企業(yè)和職工實際繳納基本養(yǎng)老保費年限。

個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶全部儲存額/計發(fā)月數(shù)

其中:計發(fā)月數(shù)與城鎮(zhèn)職工平均預(yù)期壽命和職工本人所屬退休年齡段相關(guān)聯(lián)，由國家公布每個退休年齡段的計發(fā)月數(shù)。根據(jù)目前的規(guī)定:50 歲退休者的計發(fā)月數(shù)為195，55 歲為170，60 歲為139。

2.對“城鎮(zhèn)制度”給付公式的基本評價。中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的退休金待遇同樣采取混合型的結(jié)構(gòu)式計發(fā)辦法，將現(xiàn)收現(xiàn)付制DB 型待遇和個人賬戶式DC 型待遇結(jié)合在一起。

第一，退休金中的再分配因素主要來自于基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計算基數(shù)采用了社會平均工資與個人指數(shù)化繳費工資的平均數(shù)，養(yǎng)老金與當?shù)厣鐣骄べY掛鉤，保障了退休者一定的購買力水平。同時，待遇計算公式體現(xiàn)了一定的收入關(guān)聯(lián)性和再分配性，總體對低收入群體有利。

第二，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的再分配性主要體現(xiàn)為簡單的算術(shù)平均待遇公式，與美國OASDI 制度相比，缺乏對低收入群體的累進性再分配功能;同時，由于退休金與各省份社會平均工資水平掛鉤，地區(qū)間收入水平的差異會帶來流動人口養(yǎng)老金權(quán)益的不公平性問題。

第三，缺乏制度化的待遇正常調(diào)整機制。從美國和智利的案例中都可以看出，不管是DB 型還是DC 型的養(yǎng)老金待遇確定方式，其退休金待遇設(shè)計都采取了年度化的調(diào)整機制，將養(yǎng)老金與社會平均工資或生活成本指數(shù)掛鉤，以保護退休者的消費購買力。而在目前“城鎮(zhèn)制度”的退休金政策框架下，每年的退休金待遇調(diào)整主要來自于行政化指令，尚未出臺正式的待遇調(diào)整政策。雖然城鎮(zhèn)退休職工的養(yǎng)老金實現(xiàn)了“九連調(diào)”，社會平均退休金以年均超10%的速度增長，但整體替代率仍呈逐步下降趨勢。從表3 中可以看出，在2005 至2012年的8年期間，“城鎮(zhèn)制度”退休職工人均養(yǎng)老金由713 元上升到了1 721 元，但期間的替代率卻由57.7%下降到了48.6%，這說明退休職工的養(yǎng)老金相對社會平均工資水平仍處于不斷下滑趨勢。

第四，在個人賬戶養(yǎng)老金待遇上，“城鎮(zhèn)制度”與“智利模式”具有一定的相似性，采用了年金化的待遇支付方式。但不同的是，職工年金待遇根據(jù)政策規(guī)定確定，由于“賬戶基金”尚未實現(xiàn)市場化投資運作，不存在市場化的年金產(chǎn)品提供機制;同時，在計發(fā)月數(shù)的制定方法上，“城鎮(zhèn)制度”的賬戶養(yǎng)老金確定方式也存在一定缺陷，即以城鎮(zhèn)人口的平均預(yù)期壽命為計算依據(jù)，而不是以退休人員的預(yù)期余命為除數(shù)，這種做法不符合國際慣例，也難以覆蓋退休者的長壽風險因素。

第五，從以上公式可以看出，“城鎮(zhèn)制度”退休金待遇的計算過程較為復(fù)雜。與美國和智利相比較，中國特色“復(fù)合式”的養(yǎng)老金待遇結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在既定繳費水平下，參保者很難對未來的退休金待遇水平做出準確預(yù)測。同時，由于個人繳費額與待遇水平之間缺乏精算關(guān)聯(lián)性、個人賬戶養(yǎng)老金收益率低(目前僅獲得定期存款利率)等原因，制度對于鼓勵參保者多繳多得的激勵性較差，不利于吸引新參加就業(yè)者和流動人口參保，這也是近年來農(nóng)民工參保率較低乃至出現(xiàn)“退保”現(xiàn)象的重要原因之一。

本文通過對比美國和智利退休金待遇的給付機制，分析了中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度退休金政策的再分配特征及其存在的缺陷和問題。從制度設(shè)計上看，中國“城鎮(zhèn)制度”的混合型養(yǎng)老金待遇確定方式存在設(shè)計機制不透明、再分配效果弱化、繳費激勵性差等問題，與國際上成熟的養(yǎng)老金待遇給付方式存在差距。在實際運行中，由于個人賬戶“空賬”運行、“年金化”政策不到位，以及投資回報率過低等原因，目前的退休金給付政策已偏離了“統(tǒng)賬結(jié)合”制度設(shè)計的初衷。盡管自2005年以來，通過行政化的政策調(diào)整，城鎮(zhèn)退休職工養(yǎng)老金待遇已實現(xiàn)連續(xù)“九連漲”，但由于缺乏正常化的調(diào)整機制，養(yǎng)老金替代率(相對于社會平均工資)仍呈逐步下降趨勢，由養(yǎng)老金“雙軌制”引致的政、企退休待遇差也日益成為社保制度改革的焦點問題。種種跡象表明，經(jīng)過30 多年來的改革試行，“城鎮(zhèn)制度”養(yǎng)老金待遇給付政策正面臨著進一步改革的壓力，調(diào)整退休金待遇計發(fā)公式、完善相關(guān)的配套政策已勢在必行。

表1 DB 型現(xiàn)收現(xiàn)付制與DC 型完全積累制的比較

表2 美國退休收入保障的三支柱體系

表3 中國“城鎮(zhèn)制度”人均養(yǎng)老金水平及替代率(2005—2012年)

［1］美國社會保障總署.Social Security Programs Throughout the World:The Americas，2011［EB/OL］.(2011-02-18)［2013-03-17］.http://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2010- 2011/americas/index.html.

［2］房連泉.智利社保基金投資與管理［D］.北京:中國社會科學院研究生院，2006.

［3］智利養(yǎng)老金監(jiān)管局.Sistema de Pensiones Solidarias2012［EB/OL］.(2012-10-05)［2013-03-17］.http://www.spensiones.cl/safpstats/stats/.sc.php?_cid=03sps .

［4］國務(wù)院.關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定(國發(fā)［2005］38 號)［EB/OL］.(2005-12-03)［2013-03-17］.http://www.gov.cn/zwgk/2005-12/14/content_127311.htm.