彭真懷：用新城鎮化盤活經濟全局

□ 本刊記者 潘陽

□ 本刊記者 郭鵬

彭真懷：用新城鎮化盤活經濟全局

□ 本刊記者 潘陽

彭真懷 中國人民大學地方政府發展戰略研究中心執行主任

“新型城鎮化在拉動經濟增長中具有托底作用，應當上升為國家戰略，所有的經濟政策和制度設計都有必要指向這個落腳點。”

“郡縣治則天下安”。目前，全國94％的國土面積在縣級，75％的人口在縣級，整個鄉鎮政權是國家政權的管理末梢。在第一屆中國民生發展論壇上，中國人民大學地方政府發展戰略研究中心執行主任彭真懷認為，相應的機構改革必須加強力量，權利必須下沉。應重視小城鎮的政策投入不足、工農業發展本末倒置等城鎮化問題，用新型城鎮化盤活經濟全局。

小城鎮政策投入不足

近10年來，彭真懷一直從事小城鎮經濟、社會和體制等方面的調查研究。他指出，任何一個不帶偏見的人都會看到，小城鎮建設關聯度高、影響面大，在經濟社會發展中的地位和作用越來越突出，直接體現農民生活和農村文明的總體水平。

改革開放33年來，我國建制鎮由2173個增加到19249個，數量上增加了17076個。再加上1.8萬多個鄉級鎮，小城鎮的人口、地域和規模顯著增長，其經濟總量提升、社會事業發展、綜合實力增強，是名副其實的城鄉和工農連接紐帶，是農村社會公共品的提供基地和服務載體。

同時，彭真懷也注意到，家庭聯產承包責任制按當時的人口分配耕地，增人不增地，減人不減地，這就造成了目前普遍存在的外嫁女問題，以及2.5億新生代農民種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉之間遷徙流動。

在他們身后，還站著8700萬留守老人、兒童和婦女。這些新生代農民本質上就是流民，沒有什么發展空間。這是一個必須解決而且回避不了的經濟壓力，是一個必須抓緊而不能拖延的政治任務。

在彭真懷看來，新型城鎮化在拉動經濟增長中具有托底作用，應當上升為國家戰略，所有的經濟政策和制度設計都有必要指向這個落腳點。“縱觀歷史，農民、農業和農村問題是歷朝歷代治亂成敗的首要因素。”

面對我國發展不平衡、不協調和不可持續的問題依然突出，經濟下行風險越來越嚴峻的形勢，新型城鎮化是目前唯一可以培育的空間因素。但讓彭真懷深感憂慮的是，在政策、資金和項目資源的使用上，中央政府的慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜，省級政府的慣性思維是向省會城市和本省的次區域中心城市傾斜，對于小城鎮的政策設計相對認識不足，重視程度不到位，經常處在搖擺不定的狀態中。

他認為，現在最需要做的，是從中央到地方的各級政府官員必須統一思想，凝聚共識，改變“先城市、后農村，先市民、后農民，先工業、后農業”的慣性思維，對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來后抓緊研究解決。

用新型城鎮化盤活全局

彭真懷指出，新型城鎮化這場真正的改革將改變中國歷代統治者對農民、農村、農業的態度，是中國幾千年沒有過的大變局，將改變我們五千年農耕社會對農民的剝奪、對農村的侵害。“新型城鎮化要給國家一個未來，讓農民人生有出彩的機會。”

彭真懷認為，新型城鎮化需要在兩個層面發力。第一個層面是，讓地級以上城市消腫，解決虛假城鎮化遺留的城鎮問題。第二個層面是，讓縣城和小城鎮建設釋放真正的改革紅利。“在這個方面進行試點，也是中央經濟工作會議提出的趨利部分，可以帶動整個國家成長的空間。”

此外，彭真懷還建議用新型城鎮化盤活全局，提高農民的收入，提升農業效益；鼓勵資本下鄉，改變農業靠天吃飯的局面；對農業進行區域化布局、標準化生產和加工，從源頭上解決整個中華民族的食品安全問題。

彭真懷強調：“中央財政在經濟形勢不好的情況下，在地方拿不出很多錢支持城鎮化的時候，提出民營企業撬動社會資本進行城鎮化建設。”

2009年，國家提出鼓勵中小企業投資的“國29條”，緊接著又在2010年提出了鼓勵民間資本的“新36條”。彭真懷指出，新型城鎮化讓中國的民營企業經營者對自己的發展環境不再表示懷疑，不再把自己的子女教育放到國外去、把資產轉移到國外去。“因此，我們只要給出這樣一個政策，就可以盤活這個國家‘三農’的全局。”

農業現代化不容忽視

彭真懷提出，用新型城鎮化引領中國的農業現代化，是我國的根本前途和出路。

以美國為例，他分析道，美國是一個發達國家，也是全世界農業最發達的國家。美國的工業化建立在農業現代化的基礎之上，所謂的飛機、汽車、鐵路都是為農業服務的。農業與美國的成長有密切關系。“如此比較，國內各個地區制訂規劃的時候，一直以農業降低為榮，完全是一種本末倒置。”

彭真懷將產業發展形容為蓋大樓：“第一產業是農業，是最基礎的，是地基；第二產業是在農業基礎之上為農業服務的工業化。從產業結構的分工來講，這是一個邏輯過程。”

“我們削弱了農業，在這個基礎上談我們的工業化，因此我們發現工業化出現了一些糟糕的情況。國家發改委一個規劃下來，各個省市進行復制，縣級小城也復制，產業自然就會過剩。”

彭真懷最后提出，中國這么大一個國家，按照35％的城鎮化率，還剩有8億農民，目前沒有任何國家的現行道路可供遵循，任何一個西方理論都不適合中國的基本狀況。

“現在的農民以種糧為恥，離開了農村，留下的是5900萬留守婦女、4800萬留守兒童和5000萬老人。如果我們的農民都以種糧為恥，國家走得就不會長遠。” 彭真懷說。

此外，85％的群體事件發生在農村，垃圾到處堆，污水到處流，這就指明了國家未來社會管理的重點。“我們之所以提出農村的污染問題，就是要把這個研究當做我們的責任和使命，切實研究新型城鎮化進行過程中的問題。”

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 王迪

王雍君：城鎮化要從權益保護入手

□ 本刊記者 郭鵬

王雍君 中央財經大學財經研究院院長、政府預算研究中心主任

王雍君認為，民生沒有得到可靠保障的原因，是因為我國目前采取的是有缺陷的方法及有缺陷的保障機制。

保障與改善民生是實現社會安全運行的需要。目前，我國正處于加快發展的戰略機遇期，也是各類社會矛盾的凸顯期，大量社會矛盾均集中在與民眾日常生活直接相關的就業、公共衛生、教育、環保等方面。

中央財經大學財經研究院院長、政府預算研究中心主任王雍君認為，民生之所以成為備受關注的問題，是由于民生沒有得到可靠的保障。對于沒有可靠保障的原因，他在第一屆中國民生發展論壇上指出，這是因為我國目前采取的是有缺陷的方法及有缺陷的保障機制。

王雍君總結了方法和機制方面的一些缺陷。

他認為，第一個缺陷是由于政策制訂者喜歡隨便做承諾。承諾有兩類，可信承諾與不可信承諾。但現實中不可信承諾要比可信承諾多得多。

第二個缺陷是目前給民生提供保障的方法主要是“貼標簽”。文件只要清楚地標明教育支出、社會保障支出、養老支出和醫療衛生支出等，貼上這個標簽，就斷定是一個民生政策，但是政策制定后，卻不去關注真正的受益者是不是普通民眾。一些案例已經表明，許多地方增加了資金投入，但是民生沒有得到根本改善，反而造成了大量浪費。

第三個缺陷，王雍君認為，是均等化這個概念。他分析，城市不可能也不應該和農村均等化。“比如城市的主路有五六個車道，而農村只要有一條小路就可以了；城市有很多醫院、學校，如果把最好的醫療和教育資源，都集中在農村，人為地強調均等化是沒有必要的。”他說。

每年，國家財政收入都在增加，但是，民生方面的問題卻越來越多。對此，王雍君認為，城鎮化一定要從權益保障入手，他多次強調無權益即無保障。

“權益有最低標準和最高標準，如果權益不分標準，會帶來很多詬病。”他說，“所以中央政府要真正轉化決策，把權利放開，交給地方政府，讓地方政府根據當地的實際情況取長補短，這或許就能實現監管保障的最低標準。”

他認為，政府還要完善司法救濟體系，借鑒英國的發展思路，在公民的眾多權益中劃分出公權益，當法定權益沒有得到保障或者受到侵害時，公民可以通過申訴，來尋求司法救助，保障自己的權益。

總之，在王雍君看來，無權益即無保障，無保障即無民生，無救濟即無權益，他認為保障權益是中國城鎮化背景下，解決民生問題的終極之道。