公共保障性住房分配中尋租行為及其治理

■ 茍興朝 羅富民（樂山師范學院 四川樂山 614004）

我國經濟發展整體水平較低的現實決定了不可能實行普惠制保障模式，可用于住房保障的資源數量極其有限，保障性住房市場也一直處于供不應求狀態。那么，如何科學高效地將有限住房保障資源配置給迫切需要的貧困群體，不僅關系到住房保障資源充分利用，而且還關乎到住房保障制度的可持續性以及社會公平。

目前，我國住房保障分配理論研究明顯落后于住房保障實踐，還不能有效指導當前的實踐工作。關于住房保障分配的最新研究成果有：魏麗艷（2012）認為，在逐步完善準入分配制度的同時，健全符合當地經濟發展水平和生活水平的退出機制，在“入口”和“出口”兩個環節加強管理，履行地方政府責任，最終實現制度創新與社會公平理論的有機結合。戚瑞雙（2012）通過對北京市現有保障性住房及其退出機制的梳理，提出了建立政府監管與社會監督相結合的保障性住房監管體系與退出條件。蔡玉峰（2009）從政府住房保障是一種有限行為、政府保障對象有特定的群體、政府保障的動態特征以及廉租房保障實施的可持續性幾方面探討了廉租房合理退出的必然性，分析了廉租房住戶難以退出的原因以及廉租房退出機制的形成。吳迪等（2011）對保障性住房違規出租問題的成因進行了探究，構建了違規發生路徑模型，指出市場利差是發生違規的源動力，同時運用合作博弈模型對該問題的管理制約因素進行了推導，指出了在政策中增補對違規承租者的違規懲罰將更有助于遏制違規出租現象。

上述研究都遵循著相同的范式：在指出當前保障性住房分配中存在問題基礎上，分析成因并研究對策，而且研究也不夠深入，因此，它們對實踐的指導作用有限。保障性住房分配中主要涉及到三個利益主體：住房保障主管部門、保障房現使用者和不符合條件的保障房申請者，它們都是理性的經濟人，都追求效用最大化，都是保障性住房分配中租金的追逐者。因此，以尋租理論為指導，深入分析三個利益主體的尋租行為特點及其相互影響，可更深入地探究當前保障性住房分配中的違規行為，并可提出針對性較強的治理措施。

公共保障性住房分配中的尋租行為分析

“租金”的初始含義專指地租，即土地作為一種生產要素投入而應該獲得的報酬。在傳統的李嘉圖學派的經濟租金概念中，租金是永遠沒有供給彈性的生產要素的報酬。馬歇爾對李嘉圖學派的租金概念做了引申，用以泛指各種生產要素的租金，即超過機會成本的剩余。在現代西方經濟學中，租的概念已被擴展到經濟租的范疇，租金就是由于某種天然的或人為的原因，使生產要素供給量的擴大受到限制，從而使其市場價格長期穩定地高于成本而形成的一種長期超額收入。所謂“尋租”，從廣義上講，是指人類生活中非生產性的追求經濟利益的活動，或者說是指那種為維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。尋租者在尋租活動中所采用的手段，通常有以下兩種：通過游說、賄賂、拉關系走后門等手段直接獲得租金；通過各種手段改變政策環境，以達到尋租目的。尋租活動將給社會帶來諸如資源浪費、生產萎縮、分配不公等不良后果。

在公共保障性住房分配中涉及到的利益主體有地方政府、保障房現使用者和不符合保障房條件的申請者。由于公共保障性住房受政策優惠，相比于同地段同品質住房價格更為便宜，保障性住房價格與市場價格的差價就形成“租”。在市場經濟環境下，無論是政府、企業，還是消費者個人都符合“理性經濟人”假設，都追求自己的利益最大化。因此，在公共保障性住房分配中，地方政府官員、保障房現使用者和不符合條件的申請者都受利益的驅使追逐“租金”。

在當前公共保障性住房分配中，地方政府處于重要地位，肩負著認定保障對象、制定分配辦法、清理超出申請條件拒不騰退者以及其他監督管理等重要職責。在法制不夠健全的情況下，權力和腐敗往往是一對孿生姐妹。“大權在握的政府官員極有可能受非法提供的金錢或其他報酬引誘，做出有利于提供報酬的人從而損害公眾利益的行為”（海登海默，1990）。地方政府住房保障主管部門或者街道辦事處或者鎮政府都是由具有經濟理性的官員組成，經濟收入是他們效用函數的重要組成部分。由于公共保障性住房價格十分低廉，加之需求遠遠大于供給，為數眾多的保障房申請者都希望盡快得到住房，因此他們將采取一切可能手段（包括偽造證明、謊報家庭收入，或者直接向住房保障管理部門官員行賄等）申請保障房。當地方政府官員意識到保障性住房需求者眾多，而且這些需求者愿意付出一定的經濟代價得到住房時，他們發現掌握保障房資源、壟斷保障房分配權利可以為自己撈到好處，他們就會采取諸如放松對申請人資格的審查、在抽簽搖號中做手腳、或者對逾期不騰退保障房者不予清退等手段進行“設租”或者“創租”以收受賄賂。

胡鞍鋼、康曉光（1994）認為，在市場經濟轉型中，價格雙軌制是造成廣泛尋租活動的根本原因。經濟租金等于市場價格與官方價格之間的差價。只要存在價格雙軌制，就會產生經濟租金，激勵擁有權利的官員和擁有金錢的尋租人共同參與和分享經濟租金。經濟租金越高，尋租激勵就越大。保障性住房在價格上受到政府保護，購買或租賃價格遠遠低于同區位、同戶型的普通商品房價格。同時，近年來我國房地產價格不斷飆升，各地住房價格收入比遠遠超出中低收入家庭居民可承受能力，加之住房租賃市場價格水漲船高，在給普通消費者帶來巨大的經濟壓力同時又刺激著他們的投機心理。在經濟壓力或投機心理或二者共同作用下，大量不符合保障房申請條件者將通過比如偽造證明謊報收入騙購或騙租或者直接向住房保障管理人員行賄等手段進入保障房市場以獲取“租金”。不符合保障房申請條件者的這一行為即為“尋租”。保障房出售價格或租賃價格越低，尋租動力就越大，而其尋租動機無外乎兩個：以較低的經濟付出滿足自我居住需求；以市場租金或售價轉租或轉售獲取巨大利差。

保障房現使用者在其收入水平提高或家庭結構發生變化時，通常有三種選擇：按照住房保障管理部門規定主動騰退保障性住房、繼續占用保障性住房、或者轉租轉售保障性住房。對于轉租或轉售保障性住房的情形，吳迪，高鵬，董紀昌（2009）認為，有兩個主要因素導致保障性住房違規出租：生活配套設施缺乏和地段戶型利差誘惑。生活配套設施是指，由于保障性住房區域缺乏與該區域保障居住群體經濟能力及生活習慣相匹配的生活設施而導致的相對缺乏。這一情況降低了低收入群體的居住滿意度，也誘發了他們轉租或轉售保障房的沖動。另一方面，地段戶型利差是當前保障性住房違規出租或轉售的直接原因。當保障房市場租金或者售價遠遠高于承租者或購買者租賃或購買價格時，保障房現使用者發現轉租或轉售保障性住房有利可圖，他們就會轉租或轉售自己從政府手中申請得來的保障房，自己再到市場上租賃價格較低的住房，從而獲得利差。為了獲得利差，這部分保障房使用者或故意隱瞞自己家庭收入或家庭結構變動情況，或逃避接受年審，或在住房保障管理部門要求騰退時找各種借口繼續占用保障性住房。保障房現使用者轉租或轉售保障性住房的行為也可視為尋租，此時的“租金”包括以較低代價占用保障性住房和轉租或轉售保障房獲得的利差。

公共保障性住房分配中尋租行為的相互作用分析

前文對公共保障性住房分配中地方政府管理部門、保障房現使用者和不符合條件的申請者的尋租行為進行了分析。實際上，這些尋租行為之間是相互作用相互影響的關系。地方政府官員的尋租（創租）行為與不符合申請條件者的尋租行為相互影響，保障房現使用者的尋租行為與不符合條件的申請者尋租行為之間也是如此。

就地方政府管理部門與不符合條件的申請者而言，一方的尋租行為既是對方尋租行為的原因又是對方尋租行為的結果，即互為因果。地方政府官員不“創租”或“設租”，不符合條件的申請者就不會尋租，相反，沒有不符合條件的申請者的尋租，地方政府官員也就不會“創租”。地方政府官員是理性的經濟人，也具有追求自己效用最大化的動力。在保障性住房分配中，一方面，他們故意透露房源緊張的信息，提醒申請者輪候時間將會很漫長，暗示那些急需住房的申請者向其行賄；另一方面，他們有選擇性地放松對保障性住房申請者的資格審查，向那些不符合條件的申請者收受賄賂。然而，地方政府官員的“創租”行為也面臨著較大風險。如果其行為敗露，他們將被行政處分，嚴重者將被繩之以法。那么，地方政府官員到底是否采取“創租”行動，就取決于其創租行為得到的收益與被發現違規違法后付出的代價之比。如果付出的代價比創租行為的收益大，他們將選擇放棄創租。同時，地方政府官員“創租”行為激勵的大小還在一定程度上取決于那些不符合條件申請者者人數和賄金的多寡、尋租意愿的強弱，不符合條件的申請者人數越多、愿意支付的賄金數量越大、尋租意愿越強烈，他們的創租行為激勵就越大。相反，不符合條件的申請者是否采取尋租行為，或者尋租意愿的強弱也受地方政府官員創租行為的影響。如果地方政府官員通過各種渠道釋放嚴格審查申請資格的信息，而且在分配實踐中也真正做到了秉公執法，那么，不符合申請條件者將根據成本收益相較原則，在感知到違規購買或租賃保障房的巨大風險時將“望而卻步”，其尋租行為激勵就大大降低。

類似地，保障房現使用者和非法承租者之間，若沒有前者的為了追求經濟利差的“創租”行為，也就沒有后者的非法承租行為，相反亦是。符合條件的申請者在成為現使用者后，如果自身的經濟條件發生變化，他們將把自己承租或者購買的保障性住房進行轉租或者轉賣，以獲取利差。根據馬斯洛需求層次理論，人對生活資料的訴求是由低到高成階梯狀遞進的。由于獲得了超越自身現階段需求的居住條件，同時又受到來自不斷高漲的生活成本壓力，因此，從人的本性出發會希望降低一部分居住條件來換取一部分其他生活水平的提高。經濟條件惡化、生活成本壓力增大是保障房現使用者轉租或轉售保障房的內生因素，巨大利差的誘惑是其轉租或轉售保障房的外生因素。正因為保障性住房具有價格或租金較為低廉而居住品質與普通商品房相差無幾的特點，成為了眾多普通消費者競相追逐的搶手貨。當保障房現使用者發現轉租或轉售保障房可以獲得巨額利差時，他們會選擇違規出租或出售以套利。利差越大，租賃或買賣市場需求越大，保障房現使用者違規出租或出售保障房的動力就越大。當然，他們最終是否選擇違規出租或出售保障房，還取決于他們對自己行為風險大小的評估：保障資格被取消、退回所租賃或購買的保障房、被處以罰款以及個人信用受損等等。其違規出租或出售保障房所遭受的損失越大，獲得的效用（主要是經濟利差）越小，則其違規出租或出售保障房的激勵就越小，反之，越大。就違規承租或購買者（即不符合條件的申請者）而言，其動機有二：自住和轉租或轉售獲取利差。保障性住房租金或價格與市場上同類同品質的普通商品房價格或租金相差越大，保障房市場上違規出租或出售者越多，違規承租或購買者認為花較小的代價就可以滿足自住需求或者賺取更多利差，其違規承租或購買的動力就越大。同樣地，違規承租或購買者也面臨著系列風險：在違規承租或購買行為被查處后繳納的罰金、被查處后已付出的租金或購買金無法收回或者即使收回也要付出較大的談判成本以及被追究法律責任等。

公共保障性住房分配中尋租行為的實證研究

前文分析的保障性住房主管部門與不符合條件的申請者的尋租行為之間相互影響相互作用就是一種博弈關系。因此，我們可以博弈論為視角對政府管理部門與不符合條件申請者尋租行為相互影響關系進行了實證分析。

令局中人1為不符合條件的申請人，局中人2為政府保障性住房管理部門（以下簡稱為管理部門）；局中人1有兩個純策略：申請（尋租）和不申請；局中人2也有兩個純策略：嚴格審查和放松審查（創租）。同時假設：首先，局中人1申請保障性住房的概率為P1，則不申請的概率為1-P1；局中人2嚴格審查的概率為P2，則放松審查的概率為1-P2。其次，局中人1知道自己的類型但不知道局中人2的策略選擇，而局中人2不知道局中人1的類型（即是否為符合條件的申請者）。再次，假定局中人1先采取行動（申請或不申請），局中人2后采取行動（嚴格審查或放松審查）。

表1 保障房申請者與政府管理部門的博弈矩陣

根據以上假定，則這個博弈為不完全信息動態博弈。在不完全信息動態博弈中，局中人自己知道自己的類型，其它局中人不知道；局中人的行動有先后，后行動者能夠觀察到先行動者的行動，但不能觀察到先行動者的類型；每個局中人的行動是類型依存的，傳遞著有關自己類型的某種信息，后行動者就可以通過觀察到的先行動者的行動來推斷其類型或修正對其類型的先驗信念（概率分布），然后選擇自己的最優行動。

假設局中人1申請保障房的成本為C1，局中人2嚴格審查的成本為C21，放松審查時的成本為C22，顯然，由于要搜集申請者的相關信息，嚴格審查時的成本大于放松審查時的成本，即C21>C22。S1為局中人1通過申請保障性住房所獲得的收益，不申請保障性住房時收益為0 。明顯地，只有當S1> C1時，局中人1才會申請保障性住房。F為局中人1被發現違規申請時所交罰金。S21為局中人2嚴格審查時所獲得的收益（聲譽收益和罰沒收入），S22為局中人2放松審查時的收益（節約的審查成本C21-C22和得到的賄金）。局中人2放松審查時的損失為聲譽損失，即-S21。那么，當不符合條件者采取申請行為、政府管理部門采取嚴格審查時，申請者的收益為-FC1，政府管理部門的收益為F+S21；當不符合條件者采取申請行為、政府主管部門采取放松審查行為時，申請者的收益為S1-C1，政府主管部門的收益為-C22-S21；當不符合條件者不申請、政府主管部門采取嚴格審查時，申請者的收益為0，政府主管部門的收益為-C21；當不符合條件的申請者不申請、政府主管部門采取放松審查時，申請者收益為0，政府主管部門收益為-C22。由此，我們可以得出，局中人1和局中人2的支付矩陣如表1所示。

由表1可得出，如果管理部門嚴格審查，不符合條件的申請者就會放棄申請；當管理部門放松審查時，不符合條件的申請者又將選擇申請策略，從而形成了一個循環。因此，此時并不存在純策略意義下的納什均衡，而存在混合策略意義下的納什均衡。由上述博弈矩陣得出，當管理部門嚴格審查時（P2=1），政府主管部門的期望收益為：

當政府放松審查時（P2=0）時，政府主管部門的期望收益為：

當不符合條件者申請策略時(P1=1)，申請者的期望收益為：

當不符合條件者不申請策略時（P1=0），其期望收益為0。

根據混合策略模型的求解原理，則有：

求得：

混合策略意義下的納什均衡為：

由上述分析可以看出，當（C21-C22）值越小（一般情況下，一定時間內政府審查申請者資格的技術條件不變，因此審查成本C21不變；那就只有當C22越大，即政府放松審查時付出的審查成本和因審查不力社會公眾給予的輿論壓力導致的聲譽損失越大，C21-C22才會越小）、不符合條件的申請者在被發現違規時的罰金越多、管理部門因嚴格審查所獲得聲譽收益（公眾的好評和上級的獎勵）越大，不符合條件的申請者提出住房保障的申請的概率就越小。換言之，只有當社會輿論給管理部門玩忽職守徇私舞弊行為造成的壓力越大、上級部門對管理部門違規違紀行為的處罰力度越大、不符合條件者被發現違規申請后被處罰金越多，政府主管部門才會主動放棄尋租行為，盡職盡責地做好保障性住房申請者的資格審查工作，那些不符合條件者也才會選擇放棄申請保障性住房。

公共保障性住房分配中尋租現象的治理

首先，對于濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的地方政府官員，應依法給予處分，構成犯罪的依法追究刑事責任，用提高違紀違規成本方式減少管理部門的徇私舞弊和貪贓枉法。其次，完善輪候制度，公開分配信息。保障性住房管理部門應建立房源管理制度，包括房源籌集管理、登記管理、公布管理、分配管理和回收管理等制度。要將保障性住房的地段、戶型、面積、價格、交付期限及供給對象和數量及時向社會公布，便于各方監督和需求者的選擇，同時也可使中低收入者形成穩定預期（魏麗艷，2012）。此舉旨在減少保障房分配中管理部門與申請者之間的信息不對稱，杜絕住房保障管理部門利用信息優勢進行創租行為的發生。再次，明確保障房退出范圍、規范退出程序、加強日常動態監管。對于違規出租或出售保障性住房的申請者，在給予嚴厲的經濟處罰時并考慮給予其刑事處罰；對于違規承租或購買者，加大處罰力度，使其因得不償失而不得不放棄尋租行為。最后，當條件成熟時，以貨幣配租模式代替實物配租模式。事實上，大多數尋租行為都發生在實物配租環節，而且比起貨幣配租模式實物配租模式退出成本較高。因此，結構性矛盾是保障房市場主要矛盾時，可以實行貨幣配租模式，從而減少分配中的尋租現象。

1.魏麗艷.保障性住房公平分配的準入退出機制研究[J].東南學術，2012(3)

2.戚瑞雙.北京現有保障性住房退出機制分析[J].商業研究，2012(7)

3.蔡玉峰.廉租房退出機制探討[J].管理世界，2009(10)

4.吳迪，高鵬.保障性住房違規出租問題的博弈分析和治理研究[J].管理評論，2011(2)

5.許云霄.公共選擇理論[M].北京大學出版社，2006(1)

6.胡鞍鋼，康曉光.以制度創新根治腐敗[J].改革與理論，1994(3)