從首都高?？責煂嵺`看北京市政府衛(wèi)生行政職能的轉變

薛一靜

（首都師范大學政法學院政治學系，北京 100048）

控煙是政府為維護民眾健康權益，確保公共環(huán)境清潔而履行其衛(wèi)生行政職能的具體體現(xiàn)。自1996年始，在北京市教委、市愛國衛(wèi)生運動委員會等政府機構的協(xié)調組織下，首都各大高校展開了一場聲勢浩大的控煙活動。為了解首都高校控煙的情況及北京市政府衛(wèi)生行政職能轉變的方向，本研究通過搜集整理北京衛(wèi)生局、北京市教委等部門相關資料和政府相關文件，并于 2012年 2月至3月，對北京航空航天大學、北京理工大學、北京科技大學、中國政法大學、對外經濟貿易大學、北京外國語大學6所學校進行調查。調查采用自行設計的“關于首都高?？責熜Ч恼{查問卷”進行；共發(fā)放問卷1000份，回收1000份，其中有效問卷910份，樣本性別比例基本對等，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計的基礎上，分析北京市政府在衛(wèi)生行政職能轉變過程中存在的問題，提出了若干可行性建議，擬為高?？責熣叩倪M一步落實和首都衛(wèi)生事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展建言獻策。

1 首都高校控煙符合“世界城市”建設的要求

北京市政府于 2004年出臺了《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》，首次明確提出建設世界城市的目標，這一目標主要包括三個方面的內容：

其一，轉變衛(wèi)生行政理念。受傳統(tǒng)政府中心主義的影響，當前我國衛(wèi)生行政部門的工作一度以單一“辦衛(wèi)生”的行政手段操辦衛(wèi)生事業(yè)，如此會削弱醫(yī)療衛(wèi)生單位的自主管理能力和積極性，導致政府衛(wèi)生行政行為與社會現(xiàn)實脫節(jié)，制約著北京建設“世界城市”的步伐。因此，北京市政府及相關衛(wèi)生部門應按照“世界城市”的標準，結合本市經濟、社會發(fā)展的總體規(guī)劃，弱化對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位的直接管理和不必要的行政干預[1]，通過加強政策法規(guī)、綜合規(guī)劃、監(jiān)督執(zhí)法等工作，逐步實現(xiàn)職能上從“辦衛(wèi)生”向“管衛(wèi)生”的轉變，從微觀管理到宏觀管理的轉變，從經驗管理到依法行政的轉變[2]。

其二，增強衛(wèi)生法治意識。法治是我國的基本治國方略，也是當今世界城市的常規(guī)治理方式[3]。我國公共衛(wèi)生事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展須有相關法律、法規(guī)和政策的支持。北京市衛(wèi)生局于2012年3月6日發(fā)布《北京市“十二五”時期衛(wèi)生發(fā)展改革規(guī)劃》，詳細地規(guī)劃了“十二五”期間首都衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展方向。該規(guī)劃指出，要推進和完善衛(wèi)生法治建設，強化對執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查，推動衛(wèi)生行政部門依法行政[4]。因此，北京市衛(wèi)生行政部門應積極貫徹國家相關法律法規(guī)，不斷規(guī)范衛(wèi)生行政行為，努力做到“行之有法，處之有據(jù)”；同時，應逐步提高衛(wèi)生行政執(zhí)法的能力，改變衛(wèi)生行政執(zhí)法趨利的不公正形象，從而實現(xiàn)衛(wèi)生行業(yè)的健康發(fā)展。

其三，優(yōu)化衛(wèi)生組織結構。在北京市建設“世界城市”戰(zhàn)略目標的指導下，衛(wèi)生行政部門的組織機構設置不僅要體現(xiàn)精干、高效、統(tǒng)一的原則，還要適應衛(wèi)生事業(yè)自身發(fā)展的需要；要滿足廣大人民群眾對醫(yī)療預防保健服務的需求，更要完善與“世界城市”定位相匹配的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。為此，北京市政府應加強衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理，增強衛(wèi)生宏觀調控機構的力量，縮小過去為“辦衛(wèi)生”而設立的某些機構，并建立完善公共衛(wèi)生信息發(fā)布、公示制度，從制度上保證衛(wèi)生行政工作的順利開展?！笆澜绯鞘小苯ㄔO是經濟全球化背景下北京市為提升城市國際競爭力的必然產物。北京將建設“世界城市”確立為新的城市發(fā)展目標，這必然督促政府加快管理創(chuàng)新，全面提高城市管理服務水平[5]，促進首都衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。在這樣的背景下，推進首都高?？責熜袆拥纳钊腴_展，有著極為重要的現(xiàn)實意義。

2 首都高校積極參與控煙行動的情況

新世紀以來，北京市政府、市衛(wèi)生局、市愛國衛(wèi)生運動委員會等部門對首都高校控煙政策的實施力度加大，使得高校部分公共場所成為禁煙場所，并設置禁煙規(guī)定，張貼禁煙標志；各學校也積極響應市政府的政策號召，普及控煙知識、煙草危害知識，并通過各種方式營造控煙環(huán)境。這些舉措在一定程度上限制了吸煙者在校園公共場所的吸煙行為，得到了首都高校學生的認可，控煙效果調查詳見表1。

表1 首都高?？責熜Ч{查

表1顯示，首都高校學生對高校控煙政策實施后的變化持肯定態(tài)度的達 65%，北京市政府、市衛(wèi)生局等部門在對高校實施控煙政策的工作中，取得了一定的成效，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 出臺了統(tǒng)籌性控煙政策法規(guī)

據(jù)北京市疾病預防控制中心2005年針對首都在校大學生的一份調查報告顯示，大學生的嘗試吸煙率、吸煙率均呈現(xiàn)上升趨勢，初次吸煙年齡不斷提前，吸煙頻率和數(shù)量也維持在較高的水平[5]。這表明，首都高?？責煿ぷ髅媾R著嚴峻形勢，亟待政府及相關部門出臺有效的高校控煙政策法規(guī)，減輕煙草對大學生身心健康的危害。1995年12月21日，北京市十屆人大常委二十三次會議通過了《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》，對市行政區(qū)域內禁煙的公共場所、禁煙工作基本原則、禁煙場所所在單位的相應職責等方面作了具體規(guī)劃[6]；2008年3月24日，市人民政府第二次常務會議審議通過《北京市公共場所禁止吸煙若干范圍規(guī)定》，在1995年《規(guī)定》的基礎上，擴大了禁煙公共場所的范圍，增加了不履行禁煙條列單位的處罰措施[7]；教育部辦公廳、衛(wèi)生部辦公廳于2010年6月12日聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強學?？責煿ぷ鞯囊庖姟?，要求高等學校教學區(qū)、辦公區(qū)、圖書館等場所室內應全面禁煙，并積極鼓勵和推動各級各類學校按照《無煙學校標準》，開展創(chuàng)建無煙學?；顒覽8]；2011年1月，市十三屆人大四次會議討論通過制定《北京市控制吸煙條例》的法規(guī)案，6月正式啟動該法規(guī)預案研究項目。這些政策法規(guī)的出臺，表明政府的控煙工作不僅只考慮立法，也開始對法規(guī)的可行性進行研究。這為高?？責煿ぷ魈峁┝朔缮系囊罁?jù)和有力的制度保障，對營造良好的控煙環(huán)境也起著積極的作用。

2.2 增強控煙政策的宣傳教育力度，完善制度建設

北京市衛(wèi)生局于2008年制作了系列公益控煙廣告：《觸目驚心篇》、《戒煙門診篇》、《國際禁煙篇》和《海綿篇》等，通過推出控煙新聞報道和煙草知識科普作品等形式，動員媒體積極參與控煙宣傳工作，在全社會營造有利于煙草控制的輿論氛圍，有力地推動北京市控煙履約工作的進程。2010年7月，教育部、衛(wèi)生部聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強學校控煙工作意見》?！兑庖姟访鞔_具體地提出了加強控煙監(jiān)督檢查，建立學?？責熤贫龋瑒?chuàng)建學校無煙環(huán)境等一系列控煙宣傳教育的活動，將校園控煙工作納入教育、衛(wèi)生工作計劃，為共同創(chuàng)建無煙學校的目標提供了具體的路徑[9]；2011年5月，北京市愛衛(wèi)會、北京市教委、北京市衛(wèi)生局聯(lián)合召開了北京市建設無煙校園宣傳啟動大會，會議強調將當前控煙工作列入《健康北京人全民健康促進十年行動規(guī)劃》和北京市醫(yī)改項目，會議從不同方面就建設無煙校園建言獻策[10]。本次調查結果顯示，在京多數(shù)高校已通過宣傳海報橫幅、校園電視廣播、公共場所禁煙標識、舉辦系列講座、咨詢、論壇等形式普及煙草危害、宣傳控煙政策，并取得了良好的成效。

2.3 動員多方社會力量積極參與控煙工作

在高校控煙政策施行的過程中，各相關團體和社會組織同樣扮演著重要角色。1990年2月，由志愿從事控煙的各行業(yè)成員組成的“中國控制吸煙協(xié)會”在京成立。這是全國性的控制吸煙的學術性、社會性群眾團體，是中國控煙政策和運動的積極力量，在發(fā)展控煙教育、倡導控煙活動、協(xié)助實施控煙政策方面發(fā)揮了一定的作用[11]。中國政法大學于2010年10月在北京成立了“控煙法律診所”。這是全國第一家在高等院校開設的以控制與減少煙草危害為主要內容的公益性法律診所，通過一些案例與課程的開設，使大學生親身感受到吸煙的危害，并大力推進了學校方面的控煙工作。此外，北京市愛國衛(wèi)生運動委員會、北京市疾病預防控制中心、中國煙草控制聯(lián)盟等機構的成立，吸煙與健康相關內容的專業(yè)網站的開通，從不同的方面為推動首都高?？責煿ぷ鞯倪M展，提供了有益的幫助。

3 控煙實踐存在的問題

雖有政府校園控煙系列政策的實施，有全國各大高校校方的鼎力支持，有大眾傳媒、社會輿論的監(jiān)督，但筆者在對首都高?？責熜Ч麑嵉卣{查時發(fā)現(xiàn)，高?？責熑源嬖诳責熈⒎ㄏ鄬?、控煙主體缺乏共識、控煙措施實施不力等問題[12]。這些問題也時刻挑戰(zhàn)著北京市衛(wèi)生行政部門的建設成就。

3.1 控煙立法相對滯后

目前，北京市政府已出臺若干公共場所控制吸煙條例，為高?？責熖峁┝朔缮系囊罁?jù)和有力的制度保障，但仍存在條款模糊、可操作性不強等問題。我國2003年簽署的《煙草控制框架條約》明確要求締約方應制定、實施、定期更新和審查國家多部門綜合煙草控制戰(zhàn)略、計劃和規(guī)劃。但直至今日，北京市沒有出臺一部關于高?？責煹牡胤叫苑ㄒ?guī)、專項煙草控制規(guī)劃，僅有一些相關的條款細則或行政規(guī)定。然而這些細則、規(guī)定的內容大多不夠完善，如禁煙場所覆蓋不全面、執(zhí)法主體不明確、缺乏有力的監(jiān)管機制、對違反規(guī)定的行為缺乏相應的處罰條款等，廣大高校學生尚未得到全面無煙的法律法規(guī)的保護。在首都高?？責熣邔嵤┻^程中，高校控煙法律法規(guī)的滯后，現(xiàn)行的衛(wèi)生法規(guī)不配套，大大降低了衛(wèi)生行政部門的行政效率，也使得高?？責煿ぷ鞯某尚Т蟠蛘劭?。面對此困境，衛(wèi)生行政部門應盡快提高統(tǒng)籌規(guī)劃的能力，積極加快相關立法工作，使首都高?？責煼矫娴姆煞ㄒ?guī)得到切實落實。

3.2 控煙主體缺乏共識

北京市政府在部署高?？責煿ぷ髦?，應以衛(wèi)生行政部門為主導，包括了非政府組織、大眾傳媒、專家學者等主體在內的全社會共同參與的機制。然而，這些政策主體基于各自的利益訴求與價值取向，對高?？責焼栴}缺乏基本共識，從而影響首都高?？責熯\動的發(fā)展。作為主管全市衛(wèi)生工作的北京市衛(wèi)生局及其所屬的北京市愛國衛(wèi)生運動委員會，一貫以改善北京市民的健康狀況為基本職責，對高校控煙的態(tài)度十分明確，但其他各類政府部門，因承擔職能與管理領域不同，表現(xiàn)出不同的關注點，控煙態(tài)度相對含糊，積極性不是很高[13]。這些問題的存在，要求市衛(wèi)生行政部門盡快轉變職能，提高其組織協(xié)調能力，聯(lián)絡溝通各政府部門、社會團體，并加強對高?？責熣叩男麄髁Χ?，提高學生對吸煙危害的認知水平和自我防范能力。

3.3 控煙措施實施力度不夠

中國控煙協(xié)會2011年9月13日發(fā)布的《全國高等院校無煙環(huán)境創(chuàng)建評估暗訪報告》中顯示，在調查的800所高校中，98%的高校不合格（得分不足60分）， 73.20%的高校在暗訪中都發(fā)現(xiàn)了煙蒂，尤其以男生宿舍為“重災區(qū)”[13]。本次調查結果顯示，控煙政策實施后，校園內仍存在：室內吸煙現(xiàn)象嚴重、重點區(qū)域禁煙標識張貼不足、校內室外吸煙區(qū)設置不足、控煙宣傳材料少、部分校內商店銷售煙草制品等現(xiàn)象。此外，表1顯示，在對校園內禁煙場所的選擇上，62%的同學選擇教學樓、宿舍、辦公樓等室內場所。這些數(shù)據(jù)從不同的側面說明高校控煙措施實施不力，室內吸煙行為較為普遍，吸煙無人勸阻。首都高?？責熣邔嵤┎涣Ρ本┦行l(wèi)生行政部門的檢查監(jiān)督能力是極大的挑戰(zhàn)。因為，若衛(wèi)生行政部門對控煙政策實施的任一環(huán)節(jié)缺乏相應的規(guī)劃和監(jiān)督，都會使控煙政策陷入僵局，這將嚴重影響政策的實施效果和政策目標的實現(xiàn)。

4 對策

由于首都高?？責熣邔嵤┲腥源嬖诳責熈⒎ㄏ鄬蟆⒖責熤黧w缺乏共識、控煙措施實施不力等問題，北京市政府應適時轉變衛(wèi)生行政職能，提高衛(wèi)生行政效率，以推動首都高校控煙政策的進一步實施，早日實現(xiàn)“無煙校園”的目標。

4.1 加強衛(wèi)生行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃能力

大學生吸煙雖看似是個人行為，但其帶來的危害卻是社會問題。因此，首都高?？責熣叩某掷m(xù)發(fā)展必須有相關法律、法規(guī)和政策的支持。首先，北京市政府相關部門應投入資源和人力，積極加快高?？責煼ㄒ?guī)的出臺，并制定中長期高?？責煿ぷ鞯陌l(fā)展規(guī)劃，運用行政、法律手段加強宏觀管理，從而為控煙運動提供法律支持及政策規(guī)范。其次，各大高校也應配合北京市衛(wèi)生行政部門的工作，根據(jù)有關規(guī)定制訂出一套適合學校具體情況的校規(guī)、校紀，創(chuàng)造良好的校園無煙環(huán)境；學校管理部門對大學生吸煙行為應給予適當限制，并重視對吸煙教師的控煙宣傳，減少對學生的負面影響。這些措施將有力支持市衛(wèi)生行政部門的控煙工作，為大學生的健康成長創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。如此以來，在法律法規(guī)的強制力和約束力下，能夠切實落實首都高?？責煼矫娴恼叻ㄒ?guī)，并相應提高市衛(wèi)生行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃的能力，實現(xiàn)職能上從經驗管理到依法行政的轉變。

4.2 加強衛(wèi)生行政部門組織協(xié)調能力

在首都高校控煙政策的實施中,社會各界的相關團體、組織、大眾傳媒機構等同樣扮演著十分重要的角色。政府是其中的主導，同時也應培育控煙運動的新力量。首先，發(fā)展支持高?？責煹姆钦M織。從西方國家取得的控煙成果看，NGO在控煙過程中起到舉足輕重的作用，故成立相關的非政府組織，培養(yǎng)群眾積極參與到此類公益組織活動中去，并主動與NGO合作，共同倡導控煙運動，從而有效的推行控煙政策的實施[13]。其次，有效利用大眾傳媒機構加強控煙方面的宣傳活動。通過張貼禁煙標識，發(fā)放宣傳手冊、禁煙材料，校園廣播，舉辦講座、論壇，播放公益廣告等方式，普及健康知識、吸煙危害知識，加強對大學生的思想政治教育工作，提高大學生自身對吸煙的自律性，努力營造健康的社會環(huán)境，從而降低吸煙人數(shù)。由于高校控煙工作涉及多部門、多領域的合作，需要強有力的統(tǒng)一領導和協(xié)調機制，這樣才能更好的推進控煙的進程[14]。因此，北京市衛(wèi)生行政部門應協(xié)調處理好各種關系，綜合平衡好各項工作，積極培育控煙工作的新力量，進而實現(xiàn)職能上從微觀管理轉變?yōu)楹暧^管理。

4.3 增強衛(wèi)生行政部門檢查監(jiān)督能力

強化衛(wèi)生行政部門的監(jiān)督執(zhí)法，是轉變職能的重要內容[15]。高?？責煿ぷ鞯捻樌_展，除了有法律法規(guī)的政策保障，多元社會力量的參與合作，還需要強有力的衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督制度的支持。首先，建立完善的高?？責熣邔嵤┑谋O(jiān)督制度。通過對政府部門、高校等控煙主體控煙活動的監(jiān)督，對控煙政策的落實情況進行監(jiān)督，以保證各項控煙政策有力實施；同時加大執(zhí)法力度和處罰力度，嚴格規(guī)范各項工作程序，對控煙工作開展不力的組織及單位，要對其負責人進行問責。其次，建立統(tǒng)管高?？責煿ぷ鞯谋O(jiān)督執(zhí)法機構。明確監(jiān)督執(zhí)法人員的工作職責，改善執(zhí)法條件并進行隊伍建設，努力提高衛(wèi)生法制水平和監(jiān)督效率，樹立和維護衛(wèi)生行政法制的形象。如此以來，衛(wèi)生行政部門便不再直接管理衛(wèi)生工作的具體事務，弱化了對衛(wèi)生事業(yè)不必要的直接管理和行政干預，提高了其檢查監(jiān)督能力，有力推動高?？責煿ぷ鞯倪M程，實現(xiàn)職能上從辦衛(wèi)生到管衛(wèi)生的轉變。

[1] 連玉明.關于北京建設世界城市的基本戰(zhàn)略[J].城市問題,2010,(7)：13.

[2] 北京市政務門戶網站.北京城市總體規(guī)劃(2004-2020）[EB/OL].[2012-3-11].http：//www.bjci.gov.cn/14/2007/04/30/41@295.htm.

[3] 劉全喜,徐 暉.衛(wèi)生行政管理[M].鄭州：河南科學技術出版社,1994：48.

[4] 孟祥燕.試論衛(wèi)生行政部門的職能轉變[J].衛(wèi)生經濟研究,2004,(4）：69.

[5] 李 濤,劉雪煥.世界城市建設與北京市政府管理創(chuàng)新[J].新視野,2011,(3)：62-63.

[6] 李利春.進一步改革和完善我國縣（市）級衛(wèi)生行政管理職能的探討[J].中國衛(wèi)生經濟,1995,(1)：37.

[7] 劉 錚，曹若湘,郭 欣,等.3509名北京在校大學生吸煙現(xiàn)況分析[C].第13屆全國吸煙與健康學術研討會暨第三屆煙草控制框架公約論壇論文匯編,2007：79-82.

[8] 北京市政務門戶網站.北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定[EB/OL].[2008-04-10].http：//www.gov.cn/gzdt/2008-04/1 0/content_941252.htm.

[9] 北京市人民政府.北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定[EB/OL].[2009-03-23].http：//china.findlaw.cn/info/xin gzheng/zhianchufafa/zhianfagui/zhaxgfg/69460.html.

[10] 中國控制吸煙協(xié)會.2011年中國控制吸煙報告[EB/OL].[2011-10-20].http：//www.catcprc.org.cn/index.aspx？menuid=22&type=articleinfo&lanmuid=139&infoid=2485&language=cn.

[11] 中華人民共和國中央人民政府網站.教育部、衛(wèi)生部關于進一步加強學校控煙工作意見[EB/OL].[2010-07-13]. http：//www.gov.cn/gzdt/2010-07/13/content_1653147.htm.

[12] 北京市政府信息公開專欄.健康北京人—全民健康促進十年行動規(guī)劃[EB/OL].[2009-05-27].http：//www.foodmate. net/law/law/qita/20100423/162604.html.

[13] 岳經綸,陳澤濤.不情愿的控煙運動：中國控煙政策的發(fā)展及其局限[J].公共管理研究,2008,(6)：46-47.

[14] 中國控煙協(xié)會.全國高等院校無煙環(huán)境創(chuàng)建評估暗訪報告[EB/OL].[2009-05-27].http：//www.catcprc.org.cn/index.aspx？menuid=22&type=articleinfo&lanmuid=139&infoid=24 85&language=cn.

[15] 沈文偉.從政策工具的角度分析我國控煙運動[J].現(xiàn)代物業(yè),2011,(4)：56.