從首都高校控煙實踐看北京市政府衛生行政職能的轉變

薛一靜

（首都師范大學政法學院政治學系，北京 100048）

控煙是政府為維護民眾健康權益，確保公共環境清潔而履行其衛生行政職能的具體體現。自1996年始，在北京市教委、市愛國衛生運動委員會等政府機構的協調組織下，首都各大高校展開了一場聲勢浩大的控煙活動。為了解首都高校控煙的情況及北京市政府衛生行政職能轉變的方向，本研究通過搜集整理北京衛生局、北京市教委等部門相關資料和政府相關文件，并于 2012年 2月至3月，對北京航空航天大學、北京理工大學、北京科技大學、中國政法大學、對外經濟貿易大學、北京外國語大學6所學校進行調查。調查采用自行設計的“關于首都高校控煙效果的調查問卷”進行；共發放問卷1000份，回收1000份，其中有效問卷910份，樣本性別比例基本對等，在數據統計的基礎上，分析北京市政府在衛生行政職能轉變過程中存在的問題，提出了若干可行性建議，擬為高校控煙政策的進一步落實和首都衛生事業持續穩定發展建言獻策。

1 首都高校控煙符合“世界城市”建設的要求

北京市政府于 2004年出臺了《北京城市總體規劃(2004-2020)》，首次明確提出建設世界城市的目標，這一目標主要包括三個方面的內容：

其一，轉變衛生行政理念。受傳統政府中心主義的影響，當前我國衛生行政部門的工作一度以單一“辦衛生”的行政手段操辦衛生事業，如此會削弱醫療衛生單位的自主管理能力和積極性，導致政府衛生行政行為與社會現實脫節，制約著北京建設“世界城市”的步伐。因此，北京市政府及相關衛生部門應按照“世界城市”的標準，結合本市經濟、社會發展的總體規劃，弱化對醫療衛生事業單位的直接管理和不必要的行政干預[1]，通過加強政策法規、綜合規劃、監督執法等工作，逐步實現職能上從“辦衛生”向“管衛生”的轉變，從微觀管理到宏觀管理的轉變，從經驗管理到依法行政的轉變[2]。

其二，增強衛生法治意識。法治是我國的基本治國方略，也是當今世界城市的常規治理方式[3]。我國公共衛生事業的健康持續發展須有相關法律、法規和政策的支持。北京市衛生局于2012年3月6日發布《北京市“十二五”時期衛生發展改革規劃》，詳細地規劃了“十二五”期間首都衛生事業的發展方向。該規劃指出，要推進和完善衛生法治建設，強化對執法行為的監督檢查，推動衛生行政部門依法行政[4]。因此，北京市衛生行政部門應積極貫徹國家相關法律法規，不斷規范衛生行政行為，努力做到“行之有法，處之有據”；同時，應逐步提高衛生行政執法的能力，改變衛生行政執法趨利的不公正形象，從而實現衛生行業的健康發展。

其三，優化衛生組織結構。在北京市建設“世界城市”戰略目標的指導下，衛生行政部門的組織機構設置不僅要體現精干、高效、統一的原則，還要適應衛生事業自身發展的需要；要滿足廣大人民群眾對醫療預防保健服務的需求，更要完善與“世界城市”定位相匹配的醫療衛生服務體系。為此，北京市政府應加強衛生監督執法管理，增強衛生宏觀調控機構的力量，縮小過去為“辦衛生”而設立的某些機構，并建立完善公共衛生信息發布、公示制度，從制度上保證衛生行政工作的順利開展。“世界城市”建設是經濟全球化背景下北京市為提升城市國際競爭力的必然產物。北京將建設“世界城市”確立為新的城市發展目標，這必然督促政府加快管理創新，全面提高城市管理服務水平[5]，促進首都衛生事業的發展。在這樣的背景下，推進首都高校控煙行動的深入開展，有著極為重要的現實意義。

2 首都高校積極參與控煙行動的情況

新世紀以來，北京市政府、市衛生局、市愛國衛生運動委員會等部門對首都高校控煙政策的實施力度加大，使得高校部分公共場所成為禁煙場所，并設置禁煙規定，張貼禁煙標志；各學校也積極響應市政府的政策號召，普及控煙知識、煙草危害知識，并通過各種方式營造控煙環境。這些舉措在一定程度上限制了吸煙者在校園公共場所的吸煙行為，得到了首都高校學生的認可，控煙效果調查詳見表1。

表1 首都高校控煙效果調查

表1顯示，首都高校學生對高校控煙政策實施后的變化持肯定態度的達 65%，北京市政府、市衛生局等部門在對高校實施控煙政策的工作中，取得了一定的成效，具體體現在以下幾個方面。

2.1 出臺了統籌性控煙政策法規

據北京市疾病預防控制中心2005年針對首都在校大學生的一份調查報告顯示，大學生的嘗試吸煙率、吸煙率均呈現上升趨勢，初次吸煙年齡不斷提前，吸煙頻率和數量也維持在較高的水平[5]。這表明，首都高校控煙工作面臨著嚴峻形勢，亟待政府及相關部門出臺有效的高校控煙政策法規，減輕煙草對大學生身心健康的危害。1995年12月21日，北京市十屆人大常委二十三次會議通過了《北京市公共場所禁止吸煙的規定》，對市行政區域內禁煙的公共場所、禁煙工作基本原則、禁煙場所所在單位的相應職責等方面作了具體規劃[6]；2008年3月24日，市人民政府第二次常務會議審議通過《北京市公共場所禁止吸煙若干范圍規定》，在1995年《規定》的基礎上，擴大了禁煙公共場所的范圍，增加了不履行禁煙條列單位的處罰措施[7]；教育部辦公廳、衛生部辦公廳于2010年6月12日聯合下發了《關于進一步加強學校控煙工作的意見》，要求高等學校教學區、辦公區、圖書館等場所室內應全面禁煙，并積極鼓勵和推動各級各類學校按照《無煙學校標準》，開展創建無煙學校活動[8]；2011年1月，市十三屆人大四次會議討論通過制定《北京市控制吸煙條例》的法規案，6月正式啟動該法規預案研究項目。這些政策法規的出臺，表明政府的控煙工作不僅只考慮立法，也開始對法規的可行性進行研究。這為高校控煙工作提供了法律上的依據和有力的制度保障，對營造良好的控煙環境也起著積極的作用。

2.2 增強控煙政策的宣傳教育力度，完善制度建設

北京市衛生局于2008年制作了系列公益控煙廣告：《觸目驚心篇》、《戒煙門診篇》、《國際禁煙篇》和《海綿篇》等，通過推出控煙新聞報道和煙草知識科普作品等形式，動員媒體積極參與控煙宣傳工作，在全社會營造有利于煙草控制的輿論氛圍，有力地推動北京市控煙履約工作的進程。2010年7月，教育部、衛生部聯合下發《關于進一步加強學校控煙工作意見》。《意見》明確具體地提出了加強控煙監督檢查，建立學校控煙制度，創建學校無煙環境等一系列控煙宣傳教育的活動，將校園控煙工作納入教育、衛生工作計劃，為共同創建無煙學校的目標提供了具體的路徑[9]；2011年5月，北京市愛衛會、北京市教委、北京市衛生局聯合召開了北京市建設無煙校園宣傳啟動大會，會議強調將當前控煙工作列入《健康北京人全民健康促進十年行動規劃》和北京市醫改項目，會議從不同方面就建設無煙校園建言獻策[10]。本次調查結果顯示，在京多數高校已通過宣傳海報橫幅、校園電視廣播、公共場所禁煙標識、舉辦系列講座、咨詢、論壇等形式普及煙草危害、宣傳控煙政策，并取得了良好的成效。

2.3 動員多方社會力量積極參與控煙工作

在高校控煙政策施行的過程中，各相關團體和社會組織同樣扮演著重要角色。1990年2月，由志愿從事控煙的各行業成員組成的“中國控制吸煙協會”在京成立。這是全國性的控制吸煙的學術性、社會性群眾團體，是中國控煙政策和運動的積極力量，在發展控煙教育、倡導控煙活動、協助實施控煙政策方面發揮了一定的作用[11]。中國政法大學于2010年10月在北京成立了“控煙法律診所”。這是全國第一家在高等院校開設的以控制與減少煙草危害為主要內容的公益性法律診所，通過一些案例與課程的開設，使大學生親身感受到吸煙的危害，并大力推進了學校方面的控煙工作。此外，北京市愛國衛生運動委員會、北京市疾病預防控制中心、中國煙草控制聯盟等機構的成立，吸煙與健康相關內容的專業網站的開通，從不同的方面為推動首都高校控煙工作的進展，提供了有益的幫助。

3 控煙實踐存在的問題

雖有政府校園控煙系列政策的實施，有全國各大高校校方的鼎力支持，有大眾傳媒、社會輿論的監督，但筆者在對首都高校控煙效果實地調查時發現，高校控煙仍存在控煙立法相對滯后、控煙主體缺乏共識、控煙措施實施不力等問題[12]。這些問題也時刻挑戰著北京市衛生行政部門的建設成就。

3.1 控煙立法相對滯后

目前，北京市政府已出臺若干公共場所控制吸煙條例，為高校控煙提供了法律上的依據和有力的制度保障，但仍存在條款模糊、可操作性不強等問題。我國2003年簽署的《煙草控制框架條約》明確要求締約方應制定、實施、定期更新和審查國家多部門綜合煙草控制戰略、計劃和規劃。但直至今日，北京市沒有出臺一部關于高校控煙的地方性法規、專項煙草控制規劃，僅有一些相關的條款細則或行政規定。然而這些細則、規定的內容大多不夠完善，如禁煙場所覆蓋不全面、執法主體不明確、缺乏有力的監管機制、對違反規定的行為缺乏相應的處罰條款等，廣大高校學生尚未得到全面無煙的法律法規的保護。在首都高校控煙政策實施過程中，高校控煙法律法規的滯后，現行的衛生法規不配套，大大降低了衛生行政部門的行政效率，也使得高校控煙工作的成效大打折扣。面對此困境，衛生行政部門應盡快提高統籌規劃的能力，積極加快相關立法工作，使首都高校控煙方面的法律法規得到切實落實。

3.2 控煙主體缺乏共識

北京市政府在部署高校控煙工作中，應以衛生行政部門為主導，包括了非政府組織、大眾傳媒、專家學者等主體在內的全社會共同參與的機制。然而，這些政策主體基于各自的利益訴求與價值取向，對高校控煙問題缺乏基本共識，從而影響首都高校控煙運動的發展。作為主管全市衛生工作的北京市衛生局及其所屬的北京市愛國衛生運動委員會，一貫以改善北京市民的健康狀況為基本職責，對高校控煙的態度十分明確，但其他各類政府部門，因承擔職能與管理領域不同，表現出不同的關注點，控煙態度相對含糊，積極性不是很高[13]。這些問題的存在，要求市衛生行政部門盡快轉變職能，提高其組織協調能力，聯絡溝通各政府部門、社會團體，并加強對高校控煙政策的宣傳力度，提高學生對吸煙危害的認知水平和自我防范能力。

3.3 控煙措施實施力度不夠

中國控煙協會2011年9月13日發布的《全國高等院校無煙環境創建評估暗訪報告》中顯示，在調查的800所高校中，98%的高校不合格（得分不足60分）， 73.20%的高校在暗訪中都發現了煙蒂，尤其以男生宿舍為“重災區”[13]。本次調查結果顯示，控煙政策實施后，校園內仍存在：室內吸煙現象嚴重、重點區域禁煙標識張貼不足、校內室外吸煙區設置不足、控煙宣傳材料少、部分校內商店銷售煙草制品等現象。此外，表1顯示，在對校園內禁煙場所的選擇上，62%的同學選擇教學樓、宿舍、辦公樓等室內場所。這些數據從不同的側面說明高校控煙措施實施不力，室內吸煙行為較為普遍，吸煙無人勸阻。首都高校控煙政策實施不力對北京市衛生行政部門的檢查監督能力是極大的挑戰。因為，若衛生行政部門對控煙政策實施的任一環節缺乏相應的規劃和監督，都會使控煙政策陷入僵局，這將嚴重影響政策的實施效果和政策目標的實現。

4 對策

由于首都高校控煙政策實施中仍存在控煙立法相對滯后、控煙主體缺乏共識、控煙措施實施不力等問題，北京市政府應適時轉變衛生行政職能，提高衛生行政效率，以推動首都高校控煙政策的進一步實施，早日實現“無煙校園”的目標。

4.1 加強衛生行政部門統籌規劃能力

大學生吸煙雖看似是個人行為，但其帶來的危害卻是社會問題。因此，首都高校控煙政策的持續發展必須有相關法律、法規和政策的支持。首先，北京市政府相關部門應投入資源和人力，積極加快高校控煙法規的出臺，并制定中長期高校控煙工作的發展規劃，運用行政、法律手段加強宏觀管理，從而為控煙運動提供法律支持及政策規范。其次，各大高校也應配合北京市衛生行政部門的工作，根據有關規定制訂出一套適合學校具體情況的校規、校紀，創造良好的校園無煙環境；學校管理部門對大學生吸煙行為應給予適當限制，并重視對吸煙教師的控煙宣傳，減少對學生的負面影響。這些措施將有力支持市衛生行政部門的控煙工作，為大學生的健康成長創造良好的社會環境。如此以來，在法律法規的強制力和約束力下，能夠切實落實首都高校控煙方面的政策法規，并相應提高市衛生行政部門統籌規劃的能力，實現職能上從經驗管理到依法行政的轉變。

4.2 加強衛生行政部門組織協調能力

在首都高校控煙政策的實施中,社會各界的相關團體、組織、大眾傳媒機構等同樣扮演著十分重要的角色。政府是其中的主導，同時也應培育控煙運動的新力量。首先，發展支持高校控煙的非政府組織。從西方國家取得的控煙成果看，NGO在控煙過程中起到舉足輕重的作用，故成立相關的非政府組織，培養群眾積極參與到此類公益組織活動中去，并主動與NGO合作，共同倡導控煙運動，從而有效的推行控煙政策的實施[13]。其次，有效利用大眾傳媒機構加強控煙方面的宣傳活動。通過張貼禁煙標識，發放宣傳手冊、禁煙材料，校園廣播，舉辦講座、論壇，播放公益廣告等方式，普及健康知識、吸煙危害知識，加強對大學生的思想政治教育工作，提高大學生自身對吸煙的自律性，努力營造健康的社會環境，從而降低吸煙人數。由于高校控煙工作涉及多部門、多領域的合作，需要強有力的統一領導和協調機制，這樣才能更好的推進控煙的進程[14]。因此，北京市衛生行政部門應協調處理好各種關系，綜合平衡好各項工作，積極培育控煙工作的新力量，進而實現職能上從微觀管理轉變為宏觀管理。

4.3 增強衛生行政部門檢查監督能力

強化衛生行政部門的監督執法，是轉變職能的重要內容[15]。高校控煙工作的順利開展，除了有法律法規的政策保障，多元社會力量的參與合作，還需要強有力的衛生執法監督制度的支持。首先，建立完善的高校控煙政策實施的監督制度。通過對政府部門、高校等控煙主體控煙活動的監督，對控煙政策的落實情況進行監督，以保證各項控煙政策有力實施；同時加大執法力度和處罰力度，嚴格規范各項工作程序，對控煙工作開展不力的組織及單位，要對其負責人進行問責。其次，建立統管高校控煙工作的監督執法機構。明確監督執法人員的工作職責，改善執法條件并進行隊伍建設，努力提高衛生法制水平和監督效率，樹立和維護衛生行政法制的形象。如此以來，衛生行政部門便不再直接管理衛生工作的具體事務，弱化了對衛生事業不必要的直接管理和行政干預，提高了其檢查監督能力，有力推動高校控煙工作的進程，實現職能上從辦衛生到管衛生的轉變。

[1] 連玉明.關于北京建設世界城市的基本戰略[J].城市問題,2010,(7)：13.

[2] 北京市政務門戶網站.北京城市總體規劃(2004-2020）[EB/OL].[2012-3-11].http：//www.bjci.gov.cn/14/2007/04/30/41@295.htm.

[3] 劉全喜,徐 暉.衛生行政管理[M].鄭州：河南科學技術出版社,1994：48.

[4] 孟祥燕.試論衛生行政部門的職能轉變[J].衛生經濟研究,2004,(4）：69.

[5] 李 濤,劉雪煥.世界城市建設與北京市政府管理創新[J].新視野,2011,(3)：62-63.

[6] 李利春.進一步改革和完善我國縣（市）級衛生行政管理職能的探討[J].中國衛生經濟,1995,(1)：37.

[7] 劉 錚，曹若湘,郭 欣,等.3509名北京在校大學生吸煙現況分析[C].第13屆全國吸煙與健康學術研討會暨第三屆煙草控制框架公約論壇論文匯編,2007：79-82.

[8] 北京市政務門戶網站.北京市公共場所禁止吸煙的規定[EB/OL].[2008-04-10].http：//www.gov.cn/gzdt/2008-04/1 0/content_941252.htm.

[9] 北京市人民政府.北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規定[EB/OL].[2009-03-23].http：//china.findlaw.cn/info/xin gzheng/zhianchufafa/zhianfagui/zhaxgfg/69460.html.

[10] 中國控制吸煙協會.2011年中國控制吸煙報告[EB/OL].[2011-10-20].http：//www.catcprc.org.cn/index.aspx？menuid=22&type=articleinfo&lanmuid=139&infoid=2485&language=cn.

[11] 中華人民共和國中央人民政府網站.教育部、衛生部關于進一步加強學校控煙工作意見[EB/OL].[2010-07-13]. http：//www.gov.cn/gzdt/2010-07/13/content_1653147.htm.

[12] 北京市政府信息公開專欄.健康北京人—全民健康促進十年行動規劃[EB/OL].[2009-05-27].http：//www.foodmate. net/law/law/qita/20100423/162604.html.

[13] 岳經綸,陳澤濤.不情愿的控煙運動：中國控煙政策的發展及其局限[J].公共管理研究,2008,(6)：46-47.

[14] 中國控煙協會.全國高等院校無煙環境創建評估暗訪報告[EB/OL].[2009-05-27].http：//www.catcprc.org.cn/index.aspx？menuid=22&type=articleinfo&lanmuid=139&infoid=24 85&language=cn.

[15] 沈文偉.從政策工具的角度分析我國控煙運動[J].現代物業,2011,(4)：56.