功能觀視角下的社會保障“費改稅”分析

李 標，余許友，楊新華

（阜陽師范學院 經濟與管理學院，安徽 阜陽 236041）

功能觀視角下的社會保障“費改稅”分析

李 標，余許友，楊新華

（阜陽師范學院 經濟與管理學院，安徽 阜陽 236041）

社會保障具有公平保障每一個居民基本生活需求進而維護社會安全與穩定的功能，理應作為公共產品由政府提供.而是否將籌集社會保障資金的方式由目前的社會保障費更改為社會保障稅的爭論一直沒有平息.功能觀視角下，以征收社會保障稅的方式籌集社會保障資金，使得社會保障制度具有明顯的收入再分配功能，能夠體現出社會保障制度存在的價值和意義.

社會保障費；社會保障稅；私人產品；公共產品；基尼系數

改革開放后形成的社會保障制度在推動我國市場經濟發展的同時也產生了不少的問題，而能否通過改變社會保障資金的籌資方式來解決這些問題成為政府面臨的艱難抉擇.

1 關于社會保障是否應該“費”改“稅”的文獻綜述

我國政府在上世紀九十年代中期提出要逐步開征社會保障稅.自此，社會保障稅引起了學術界的高度關注，許多學者對是否應將社會保障費改為社會保障稅這一問題進行了深入研究，但至今仍未取得統一的認識.

不少學者通過研究認為，現行的社會保障繳費制度由于存在各種問題，已無法適應社會的需求，應盡快開征社會保障稅.龍卓舟指出，社會保險具有的強制發生性的特點決定了它的籌資手段必須是稅收，而不是費.[1]趙文平分析了開征社會保障稅的必要性，并從多角度探討了開征社會保障稅的可行性，從而提出開征社會保障稅.[2]

對此，有學者持不同觀點，認為我國不應開征社會保障稅或者現階段不宜開征社會保障稅.鄭秉文認為社會保障費改稅意味著將個人供款與未來待遇的聯系割裂開來，因此不宜以社會保障稅取代社會保障費.[3]李建平認為我國現行的多層次的社會保障制度安排根本無法統一稅負，開征全國性的社會保障稅.[4]劉亞瑋比較了社會保障稅與社會保障費的異同點，指出在金融危機背景下，不宜增開社會保障稅.[5]

綜上，學者們多將“費改稅”爭論的焦點集中在如何更好地使用這兩種籌資方式籌集社會保障資金的技術層面，而對稅費之間的本質區別以及哪種方式更符合當前社會現狀的需要這兩個問題卻探討不多.

2 社會保障費和社會保障稅的本質區別

2.1社會保障費具有私人產品的特征

由于我國的基本國情和歷史原因，現階段實行的社會保障制度呈現出多層次，條塊化的制度格局.以最主要的基本養老保障制度為例，對于占全國人口半數以上的農民多年來一直被排除在基本養老保障制度以外，從始至終都沒有享受到退休金.直到2009年國務院才出臺了新型農村社會養老保險政策，其融資方式采用個人繳費、集體補助以及政府補貼的形式.

上述農村居民養老保險制度以及城鎮企業職工養老保險制度均采用繳納社會保障費的方式籌集社保資金.其繳費方式具有的顯著特點是：在以社會保障繳費的形式籌集資金的情況下，繳費者的繳費數額與未來待遇之間的關系存在比較緊密的精算關系.[6]換句話說，在這種社會保障繳費體制下，繳費者繳費越多，未來領取的退休金越多，繳費越少，未來領取的退休金越少，不繳費則未來就不能領取退休金，可歸納為多繳多得、少繳少得、不繳不得.這種方式使得社會保障具有完全的私人產品特征，不具有收入的再分配功能，即作為一種由政府提供的私人產品，在進行等價有償交換過程中，購買社會保險的繳費者繳費越多，由政府向其提供的產品就越多，繳費越少，向其提供的產品就越少，對于不繳費者則不向其提供這種產品.

社會保障費籌集方式具有的自愿繳費的特點，使得廣大的農民和城鎮居民中的低收入者由于沒有交費或者交費很少，無法獲得社會保障或者只得到很少的社會保障.

2.2社會保障稅具有公共產品的特征

然而，保障每一個公民最基本的生活需求應是建立社會保障制度的初衷，而不論其有無繳納社會保障資金的能力.

盡管稅收的無償性特征可能與社會保障資金具有的有償性特征相矛盾，但通過對稅收的無償性進行分析，就會發現稅收也是有償的，從整體而言，社會主義社會稅收的本質是“取之于民，用之于民”，因此稅收具有整體上的有償性.對于社會保障稅來說，這種整體上的有償性，表現為償還的非對應性，并不表現為明顯的一一對應關系.換句話說，對于某一個具體的納稅人來說其繳納的社會保障稅款與從政府那里獲得的社會保障價值不一定對稱，獲得的社會保障價值可能低于其繳納的稅款也可能高于其繳納的稅款.當然所有征收社會保障稅的政府在向納稅人提供社會保障時都做如下安排：將從富人那里征收的較多稅款，轉移給繳款較少的窮人，力爭向富人和窮人提供差別不大的社會保障.

這種“劫富濟貧”的分配思路體現出社會保障制度的收入再分配功能.可見社會保障費改稅意味著社會保障由私人產品轉換為公共產品，從而使得社會保障制度擁有了收入再分配功能.

3 開征社會保障稅的現實意義

認清社會保障費和社會保障稅之間的本質區別，將對當前我國社會保障制度的改革具有指導性意義.將社會保障費改為社會保障稅的決定因素應在于當前的社會經濟發展現狀是否需要這種收入再分配功能.

表1 1998年到2009年我國居民收入基尼系數表[7]

改革開放后實行的效率為先的發展思路在推動經濟持續發展的同時，也帶來了收入分配的貧富差距問題.由表1可以看出，反映社會貧富差距的居民收入基尼系數早已超過0.4的警戒線，并持續攀升至2009年的0.470，表明近年來社會貧富差距日益增大.

日益增大的貧富差距不僅制約了經濟的進一步發展，同時還危害了社會的穩定.首先，貧富差距持續拉大是導致居民消費傾向下降、消費需求不足的重要原因.一般來說，隨著富人收入的快速增長，富人消費支出占收入的比重逐漸下降，而窮人卻因收入增長幅度較小限制了消費支出，最終導致社會總體消費傾向下降，造成消費需求不足.其次，過于懸殊的貧富差距會造成社會階層分化，損害社會公平正義，危害社會和諧.不斷擴大的貧富差距會加劇社會階層的分化，形成處于對立面的富人階層和窮人階層，一旦普通民眾對當前貧富差距的現狀不滿，從而誘發仇富心理以及針對富人的犯罪活動，必將危害社會的穩定與和諧.

可見盡快解決貧富差距問題不僅能夠促進經濟的持續發展，還能保證社會的和諧穩定，其重要性和緊迫性不言而喻.應立即采取各種有效措施努力縮小貧富差距，保障財富的公平合理分配.而作為一個現代化市場經濟國家，縮小貧富差距的最有效方式就是通過國民收入二次分配中的稅收和支出政策等進行收入和財富再分配，對貧困階層進行救濟與社會保障，這不僅是政府的基本職責所在，也是保障政治公平和權力的內在要求.

將社會保障費改為社會保障稅帶來的最大變化就是社會保障具有了再分配功能，這一點對于縮小我國持續拉大的收入差距意義重大.盡管對社會保障制度的安排并不能從根本上解決貧富差距持續拉大的社會現實，但是在我國財政收支政策不能縮小居民收入差距的社會背景下，社會保障稅籌資方式所具有的再分配功能將顯得彌足珍貴，這一籌資方式必將對貧富差距的持續拉大起到逆向調節的作用.

4 解決“費改稅”過程中應注意的幾個問題

4.1有關農民的納稅人身份問題

社會保障制度用來保障全體社會成員的特點決定了社會保障稅必須以全體社會成員作為納稅人，因此將農民納入社會保障稅納稅人范圍應是毋容置疑的.對此，部分學者存有不同意見，他們認為農民由于收入水平較低，沒有能力做社會保障稅的納稅人，等于是在相當長的一段時期內把這部分人口排除在納稅人資格之外，在實踐中就會造成人為的“社會排斥”.[8]

然而不能因為農民的納稅能力低或者沒有納稅能力就認為農民不具有納稅資格從而將農民排除在社會保障覆蓋體系之外.社會保障費改稅后，政府利用征收的社會保障稅向全體公民提供普享型的社會保障，即使某個農民因為家庭困難而沒有交稅仍然應當獲得政府提供的最基本的社會保障.事實上正是社會保障費的籌資方式在公民自愿繳費的情況下，才會導致大量的農民因為沒有繳費而被“合理合法”地排除在社會保障體系之外，造成人為的“社會排斥”.

4.2關于對財政負擔增加的擔憂問題

少數學者認為，開征社會保障稅意味著社會保障基金的籌資由國家負責，這樣做會加大政府的財政負擔.[9]

擔心社會保障費改稅會加大政府財政負擔的觀點不能成立.社會保障制度作為一種公共產品，理應由政府來提供，費改稅后，即使政府承擔起社會保障的無限責任，也并不必然加大政府的財政負擔.政府只需將征收的社會保障稅進行重新分配后以社會保障支出的形式返還給全體納稅人即可.在這一過程中，即使存在少量的社會保障支出資金缺口，政府還可使用一般稅收收入彌補這一缺口，不會大幅增加政府的財政負擔.

4.3社會保障稅的稅種歸屬問題

社會保障制度建立的目的是保障每一位公民最基本的生活需要，不應因地區經濟狀況的顯著差異而明顯不同，更何況對社會保障需求更多的往往是經濟狀況較差的地方.因此社會保障稅應作為中央稅才更符合社會保障的本質含義，能夠有效發揮其收入的再分配功能.但當前我國社保資金統籌層次過低表明距離中央統籌還有很大差距，這種現狀也決定了現階段不宜將社會保障稅一開始就作為中央稅種來征收，因此可先作為地方稅種開征社會保障稅.

但從長期來看，社會保障稅只有成為中央稅種才能縮小地區之間的經濟水平差距，利于勞動者的合理流動.為此，短期內應盡快提高社會保障的統籌層次，待時機成熟時將其轉歸為中央稅種.

〔1〕龍卓舟.開征社會保障稅：社會保障制度的本質要求[J].財經理論與實踐，2008（3）：82—85.

〔2〕趙文平.淺議我國開征社會保障稅的必要性和可行性[J].財會研究，2010（8）：23—25.

〔3〕鄭秉文.從國際發展趨勢看我國不宜實行社會保障費改稅[J].宏觀經濟研究，2007（3）：17—21.

〔4〕李建平.社會保障“費”改“稅”的制度性約束[J].中央財經大學學報，2005（7）：28—30.

〔5〕劉亞瑋.理性看待開征社會保障稅的思考[J].勞動保障世界（理論版），2010（5）：20—23.

〔6〕〔9〕陸解芬.對我國社會保障稅費爭論的思考[J].財會研究，2010（2）：23—25.

〔7〕張超.“十二五”期間我國開征遺產稅問題思考[J].預算管理與會計，2011（2）：15—18.

〔8〕鄭秉文.從國際發展趨勢看我國不宜實行社會保障費改稅[J].宏觀經濟研究，2007（3）：17—21.

F810.42

A

：1673-260X（2013）01-0062-03

安徽省教育廳人文社科重點項目資助（2010sk327zd）