農(nóng)村宅基地拆遷與安置問題研究

何坤

摘要：隨著工業(yè)化在我國的深化發(fā)展，城鎮(zhèn)化成為一種必然趨勢。我國人多地少，土地問題是城鎮(zhèn)化建設(shè)必須解決的問題，對于在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)民宅基地的拆遷與安置問題一定要作為一項(xiàng)長遠(yuǎn)的、科學(xué)的、系統(tǒng)的工程來抓，一定要先安置后拆遷，規(guī)劃先行。本文以虞城縣城基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)城郊鄉(xiāng)公路建設(shè)工程為例，來探討城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村宅基地拆遷與安置過程中出現(xiàn)的問題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；宅基地；拆遷安置

在城鎮(zhèn)化程中，無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人口的集聚，還是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都必須通過土地的重新配置來實(shí)現(xiàn)，土地資源配置已經(jīng)成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要基礎(chǔ)和保障。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，如何合理利用土地、妥善處理好農(nóng)民宅基地的拆遷工作， 以及拆遷后的農(nóng)民生產(chǎn)生活的安置等工作擺在我們面前，以河南省商丘市虞城縣城郊鄉(xiāng)為例對這問題作一探討。

1 基本情況闡述

虞城縣城郊鄉(xiāng)，地處虞城縣與商丘市之間，地理位置優(yōu)越。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民營工業(yè)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁。虞城縣發(fā)揮農(nóng)副產(chǎn)品資源豐富的優(yōu)勢，加快農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)已有農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)500多家。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為保障，為此，虞城縣近幾年來開展了大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以道路建設(shè)為例，不僅拓寬了通往商丘市的原有道路，并且修建了新的大型公路，既促進(jìn)城市內(nèi)部發(fā)展，也為了更好地與商丘市鏈接形成地緣優(yōu)勢。在修建公路的過程中不可避免的要涉及農(nóng)村宅基地征用，拆遷等相關(guān)問題。本次拆遷的補(bǔ)償辦法主要是貨幣補(bǔ)償，雖然出臺了相關(guān)的補(bǔ)償及安置辦法，但是安置工作卻將近一年也沒解決，在安置上，拆遷戶多有怨言，出現(xiàn)了一些問題。

2 村民宅基地拆遷和安置過程中出現(xiàn)的問題

2.1 安置工作不能及時(shí)妥善解決，使拆遷戶的利益受損，給村委會的工作帶來巨大壓力和行政成本

“先安置后拆遷”是拆遷工作的一個(gè)原則。現(xiàn)實(shí)中很多因?yàn)椴疬w出現(xiàn)的上訪戶、釘子戶、群體性事件，大多是由于補(bǔ)償和安置沒有到位引起的。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先建后拆的原則，不能集中居住地點(diǎn)的農(nóng)房還沒建好就讓農(nóng)民拆房。本次的拆遷工作由于是先拆遷后安置，導(dǎo)致部分村民的房屋安置問題至今沒有得到解決。

在這個(gè)過程中，先拆遷后安置，導(dǎo)致房屋拆遷后，安置跟不上，使很多拆遷戶現(xiàn)在都依然沒有房子住。 有些人由于以前房屋修建時(shí)等級較高，補(bǔ)償費(fèi)得到相對多，而有些則由于等級低，補(bǔ)償費(fèi)甚至不能夠使其重新在縣城購買一套商品房。于是，很多人就重新找到村組織要求再批宅基地重新建房，也有相當(dāng)一部分的拆遷戶就通過重新購買耕地用作宅基地。另外，由于沒有安置好，房屋拆遷后到重新安置好這段時(shí)間的拆遷戶的住房損失很大，這使拆遷農(nóng)戶的利益受損，招來怨言。而且在這過程中實(shí)際上也無形中增加了村委會的行政成本。特別是在事后的安置工作中，由于涉及的人多，情況不統(tǒng)一，村委會幾乎每天都有上門來找的，這就給村委會增加了工作壓力和行政成本，也使村干部多有怨言。

2.2 宅基地拆遷使農(nóng)民搬離原有地區(qū)，使得這部分農(nóng)村居民無法享受到新區(qū)建設(shè)所帶來的成果，同時(shí)還造成一部分農(nóng)民無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響其收入

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，虞城縣城的建設(shè)規(guī)模和速度開始大幅度提升，隨著縣城中心的西遷為城郊鄉(xiāng)提供了不少基礎(chǔ)設(shè)施上的便利，木蘭文化公園、體院館等公共場所建立在新興建的道路兩旁，新區(qū)附近。而原來擁有這些宅基地的農(nóng)民，好不容易才盼來周遭生活環(huán)境的提高，卻不得不因?yàn)榈缆方ㄔO(shè)等原因搬離這一擁有較好生活環(huán)境的地區(qū)，更別說，隨著建設(shè)發(fā)展一部分農(nóng)民希望通過此種方式，提高固定資產(chǎn)，增加家庭收入這一想法了。

城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)與否，決定城鎮(zhèn)建設(shè)的水平、速度和質(zhì)量。在城鎮(zhèn)化的過程中，通過拆遷農(nóng)民宅基地并使其集中居住的辦法能夠節(jié)省大量的土地，這也是城鎮(zhèn)化所需土地的最主要的來源。但是在拆遷前一定要做到統(tǒng)籌規(guī)劃。此次工程拆遷的安置工作是先拆遷后安置，而安置也缺乏統(tǒng)一性和前瞻性，基本上是由拆遷戶自行決定或者由村委決定。由于缺乏統(tǒng)一性和規(guī)劃性，對于縣城的整體發(fā)展規(guī)劃必然會產(chǎn)生影響。像這樣的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，土地由于其稀缺性，必然會不斷地升值，而這些分散的，不符合縣城發(fā)展規(guī)劃的房屋建設(shè)，甚至是村集體的集中住房，必然會隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)而導(dǎo)致“重復(fù)拆遷”的現(xiàn)象。這不僅在短期內(nèi)由于不能合理科學(xué)地利用不斷升值的土地資源而造成資源的浪費(fèi)，而且對未來的長遠(yuǎn)發(fā)展也是一種建設(shè)的浪費(fèi)。

3 對村民宅基地拆遷和安置工作的幾點(diǎn)建議

3.1 先安置后拆遷，盡快出臺有關(guān)農(nóng)民宅基地拆遷的專門法律，全方位保障農(nóng)民利益

按照2010年7月13日國土資源部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》要求：要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，履行有關(guān)程序，做到先安置后拆遷。通知還要求合理進(jìn)行住房拆遷的補(bǔ)償安置，因地制宜采取多元化安置方式，妥善解決好被拆遷農(nóng)戶居住問題，統(tǒng)籌規(guī)劃有序推進(jìn)征地拆遷。雖然在這個(gè)通知里明確要求拆遷工作要做到先安置后拆遷，但是這也僅僅是一個(gè)通知，還不是法律，這樣就給地方政府以很大的靈活性，在政策執(zhí)行過程中很容易導(dǎo)致政策變通，而先安置后拆遷也僅僅是一個(gè)文件精神，并不具備法律效力，這樣就難免造成現(xiàn)實(shí)中現(xiàn)很多先拆遷后安置的現(xiàn)象，而農(nóng)民在利益受到傷害時(shí)無法進(jìn)行有利的司法程序，所以要將這些文件精神上升到法律的高度，切實(shí)保障被拆遷農(nóng)戶的利益。

3.2 要對土地利用進(jìn)行長遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃，合理布局，集約利用，避免“重復(fù)拆遷”

隨著縣城城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地在不斷地增值，在城鎮(zhèn)建設(shè)上要有規(guī)劃，宏觀布局上要有控制，有限的土地資源必須得到科學(xué)長遠(yuǎn)的安排，才能不產(chǎn)生建設(shè)浪費(fèi)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的客觀需要，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度建設(shè)。要科學(xué)預(yù)測農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，編制村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局。充分考慮土地權(quán)益均衡的原則，建立宅基地整理激勵機(jī)制。特別在城鎮(zhèn)化建設(shè)中已被拆遷的農(nóng)民宅基地安置上，如果還由其自由選擇，隨意建設(shè)，不僅導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，還會導(dǎo)致城市發(fā)展的減速，帶來其他的社會問題。所以，在城鎮(zhèn)建設(shè)中要注意通過科學(xué)的規(guī)劃、有序的開發(fā)來壓縮城 鎮(zhèn)人均用地規(guī)模。引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民改變過去的一家一院的農(nóng)村型居住方式。通過設(shè)計(jì)環(huán)境優(yōu)美、居住舒適的住宅小區(qū)吸引居民逐步向標(biāo)準(zhǔn)單元式住宅樓的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)型居住方式轉(zhuǎn)變。

3.3 出臺城鎮(zhèn)化建設(shè)中的拆遷安置辦法，探求多種補(bǔ)償形式

加強(qiáng)對農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，切實(shí)提高被拆遷農(nóng)戶的社會保障現(xiàn)在對于城鎮(zhèn)化建設(shè)中的拆遷安置補(bǔ)償主要是貨幣補(bǔ)償，即以貨幣形式對被拆遷戶的房屋和土地進(jìn)行補(bǔ)償。由于一次性獲得的金錢數(shù)額較大，大部分民往往也樂于接受。但事實(shí)上，期望用金錢一次性“買斷”政府對農(nóng)民未來生活的責(zé)任只是政府的“一廂情愿”，因?yàn)橥恋鼗蛘哒f是住房不僅是農(nóng)民的生存手段，更是農(nóng)民的生存方式。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，特別是對于城中村的農(nóng)民來說，其相對面積較大的住房，由于具有區(qū)位優(yōu)勢，已經(jīng)明顯具有不僅是其生活住房的保障，更加具有收入、就業(yè)、社會保障等三大功能，目前的拆遷補(bǔ)償只是解決了生活住房功能，其他功能則隨著房屋的失去而失去。簡單地實(shí)行“貨幣安置”辦法，已不能滿足農(nóng)民生存發(fā)展的需求。所以我們要創(chuàng)新拆遷安置辦法，采取多種形式的補(bǔ)償辦法。

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