財政預算監督權力體系國際經驗與啟示

●羅春梅

財政預算決策是對政府提供公共物品和服務的經濟活動進行權衡的過程。其中，有三大主體對這一過程實施外部監督：一是社會公眾及新聞媒體；二是作為“政治代理人”的議會；三是審計部門。進一步分析，社會公眾和議會共同組成最主要的外部制約主體，前者作為最終的委托人，通過直接參與預算過程，表達自身的預算偏好；后者則受之委托，在預算審議過程中發揮其傳達民意的訴求，執行過程中監督政府使用公共資金的行為效果，是公眾參與預算渠道的延伸，而審計部門則著重對財政資金執行過程及執行績效進行評估。

從三大監督主體與政府的關系上看，財政預算過程又是一個權力分享過程，涉及預算編制權、審查批準權、執行與調整權和績效審計權等，通過在政府與議會之間、政府與公眾之間、公眾與新聞媒體和審計部門之間分配這些權力，形成一個相互制約的橫向權力運作體系，在既定的規則引導下規范著財政預算的行為模式。在過去的兩百年中，預算權分配經歷了許多變化，現在已經在許多方面和初期不同。但是，許多基本的東西仍然保留下來。

一、財政預算監督權力體系國際經驗

（一）“參與式預算”保證了公眾參與權

“參與式預算”是把公共事務的利益相關人的公民召集到一起，通過多種民主形式面對面的直接參與預算的制定過程，一般都是由地方政府主導實行。賦予民眾參與預算的權力至少有兩點優勢，一是提升決策的質量，二是民眾的“認同感”增強，正是基于這種認識，各國的參與途徑多種多樣。

1、巴西的創新經驗。民眾參與已成為該國各級地方政府的主要預算決策模式，到目前為止已有成千上萬的公民被訓練成預算決策者。其中，聯合國曾經向全球推廣榆港市的改革，該城市分16個區，每個區選出自己的代表，確定優先項目，然后各區相互協商，做出最后的選擇。整個過程完全透明，各委員會會議對公眾和媒體公開，政府機構不參與投票，只是提供技術和法律信息。

2、美國的成熟經驗。美國的預算參與起源于公民社區實踐，包括公眾聽證、公民或消費者問卷、公民領袖和公民利益團體會議、焦點團體、公民咨詢委員會、政府官員會議、公民陪審團等形式，其中公民陪審團是政策分享程度較高的參與方式。公民通過競選進入具有決策權的委員會，從市政府得到大量關于如何看懂預算和如何進行預算決策的訓練，以期對政府決策產生更大影響。如在資本預算支出重點確定過程中，俄亥俄州吸納了公民代表直接參與對資本項目進行排序和打分并參與績效評估。

3、歐洲的探索實踐。議會與公民對話為基礎的法國模式、基于信息公開的德國經驗和公民大會式的意大利經驗，表明參與式預算在這些國家依然處在創制階段。

（二）議會獲得充分的預算授權

根據議會與政府之間的權力分配關系不同，存在三種最基本的預算過程：議會主導的預算過程、行政主導的預算過程、議會和行政互相制衡的預算過程。大多數發展中國家是行政主導型，而發達國家多是共同制衡型。事實上，無論采取何種模式，議會自身展開審查和監督需要具備一定的預算 “能力”，或者說預算“能力”和預算“權力”同等重要。

1、預算能力充足。第一，程序科學。首先審議時間充分。以美國為例，除了阿拉巴馬、密歇根、紐約和得克薩斯州外，其余各州的財政年度均為7月1日至次年的6月30日，從表1可以看到，與我國相比，該國增加了行政內部預算審核和聽證階段，而且美國各州議會聽證和審議的時間長達5個月。（見表1）

其次采取部分審議制。如美國的賦權性固定性撥款由有關法律授權，不需議會審議，但在撥款法案中要予以說明；多數工業化國家永久性支出都不構成議會審議的重點；英國議會重點審議線上項目；日本歲出預算中，只有“議會審議項目”需送審。這樣的行政立法分工，可減少立法機構事無巨細地審議預算細目造成時間浪費。

最后兩次批準制。首次是關于年度總收支規模的決議。一般是關于下年度乃至未來五年的預算藍本（對下年度和未來五年的經濟形勢預測、下年度財政收支額度、下年度赤字水平、舉債情況和財政赤字總額、下年度各部門支出限額等）。這個決議并不作為法律，只是對撥款法案的制定有很強的約束作用。第二次批準的是據此安排的各個部門的預算案，實行的是獨立進行的分項審批制度，有的授權給立法機構內的專門委員會行使，以免因一個部門不被核準而影響到其他部門。

表1 美國州政府預算編制工作流程表

表2 立法機構預算委員會中的預算專家的數量

第二，機構權威和人員專業。一般設有審查預算事項的專門委員會來負責實質性的預算審查工作，可分為三類：

一是預算委員會和撥款委員會。前者負責審查總預算，后者專門負責撥款的審查 （少數國家設立，如美國和英國）。預算委員會一般都由預算方面的專家組成，往往規模最大，見表1。如美國CBO的230名職員基本由經濟學專家和公共政策分析家組成，其中70%擁有經濟學或公共政策學的高等學位，另外參眾兩院各下設10個撥款委員會專門負責具體領域的撥款，人員總共有近千人；不僅如此，在美國和日本還設有專門為預算委員會提供信息服務的辦公室，并配備助手和工作人員，這為其審批預算提供了堅實的基礎。（見表2）

當然，有的國家不設預算委員會，但也有與預算委員會類似的機構。如加拿大議會中設有供應委員會，供應委員會由議會下設的經濟、貿易等其他專門委員會抽調人員組成，在預算審查中發揮類似其他國家預算委員會的作用。

二是各專業委員會。幾乎所有國家議會都按照專業分工設有若干個專業委員會，比如美國就設有國防、農業、能源、教育、金融、司法等20個委員會（其中包括預算委員會和司法委員會），澳大利亞眾議院設有 A、B、C、D、E 5 個專業預算委員會。在設有預算委員會的國家，總預算經預算委員會審查后，具體支出預算往往要按口分到各專業委員會審查，最后再匯總到預算委員會。

三是其他委員會。議會中還設有一些負責財政預算事務的其他委員會，這以美國、英國較為典型。比如，美國參眾兩院都分別設有籌款委員會，專門負責稅收、國債方面的審議和立法。美國眾議院中還設有條律委員會，當參議院、眾議院就預算問題發生分歧，條律委員會負責裁決并做出最后決定。

雖然各國的委員會名目繁多，但目的大多是充當“專家”的角色，完成取證、收集資料和評估等工作，在初審過程中發揮重要的作用。

2、預算權充分。由于各國的國情和制度不同，發達國家議會在審批預算過程中的權力大小也不一樣，一般都擁有質詢、調查、修正權，有的國家甚至擁有否決權。表3對各國議會的預算修正權作了統計。

表3 關于議會修改預算權力的統計

當然，也有少數國家立法機構只對預算進行形式上的審查，如有否決或大幅度修改內閣提案的作為，往往被看做是對政府的不信任投票，甚至會引起內閣的集體辭職，如日本、希臘和英國等。這并不意味著立法機構無法對預算施加影響，除了議會和政府可能同一執政黨把持外，主要原因是一些法規規定了預算支出的限額，同時編制的方法已經議會討論，即政府正是按照議會確定的收支順序和支出管理方法執行，無需過多的介入。

（三）獨立審計權

發達國家的財政監督制度比較嚴格，除財政部門內部設有專門的預算監督部門外，審計部門的作用不可小覷。審計機構的設置基本上是四種模式：司法型審計（法國）、立法型（英、美）、獨立型（德國）和行政型(東歐)。除最后一種外，其他三種審計機構相對于政府獨立存在，或者直接隸屬于議會，或者與議會保持緊密的工作關系。如德國審計院雖然不隸屬于議會，但充當著議會的助手職責，要定期向議會報告工作。審計機構的獨立性被視為西方監督制度的“生命之水”，是財政預算權回歸公眾的一個重要標志。

以美國為例，自1921年《預算和會計法案》將審計職責轉移給隸屬于國會的會計總署，很好地履行了“看門狗”的職責。最為突出的兩個特點就是獨立和透明：獨立性體現為會計總署的最高長官—主計長不受政府更迭和國會換屆影響，會計總署的經費由國會單獨列預算予以保證，其內部機構設置和人員配備，由主計長自主確定；透明性體現為它不僅向國會提交審計報告，而且絕大多數審計結果可同時向新聞輿論和社會各界披露。據統計，其向新聞輿論和社會各界披露的審計結果高達97%，只有約3%的信息因涉及國家機密而不公開。

透過審計報告，公眾和議會可以了解各部門和各預算項目在財政年度中的真實運行狀況，并運用各種手段進行評估(例如美國國會委員會有權運用調查、費用分析、效率研究等方法，通過聽證會等形式，對預算執行結果進行評估)，評估結果又往往會影響到有關機構、項目下一財政年度是否能夠繼續獲得撥款。立法機構可以按照評估結果削減業績不好的部門和效率低下的項目的下一年度預算撥款，而增加業績好的部門和效率高的項目的下一年度的預算撥款，從而進一步加強立法機構的監督地位。

二、啟示

綜上所述，發達國家大多形成了比較規范的預算權力組織體系，總體設置滿足兩個基本原則：一是各預算參與方權責利對等、分工明確、職責清晰；二是不同主體在權限上立足于決策權、執行權、監督權三權相互制約且相對分立的原則，以保證權力的制衡并保證系統的有序運轉。這兩個共同點，對于力圖通過預算改革構建公共預算體系的中國來說，具有重要的啟示和借鑒意義。

我國目前突出存在的問題為監督和被監督方的權力“倒置”，即政府官員在預算中擁有較大的資金結構性配給權力，而上述三大監督主體的權力卻受到較大的制約：公眾及媒體參與財政預算的渠道有限，各級人大預算監督授權不足及本身預算監督能力缺失，隸屬于政府的審計部門難以發揮應有監督效力等等，都使得我國預算尋租活動必定難以消失。循著這一思路，解決問題的癥結在于改變目前權力失衡的現狀，借鑒國際經驗，確保公眾及新聞媒體、人大及審計部門在一定范圍內擁有獨立的財政預算監督權。尤其是從法律上確保人大切實的監督權力，包括明確人大及常委會的草案修正權、采取部分審議制和分項審批制，硬化預算約束機制。同時，積極構建專業化、常任制的預算審議機構，從業務上增強人大自身的監督能力，以能力增強權力，發揮各方在預算中的影響力，硬化預算約束機制。