認真貫徹落實黨的十八大精神更好地發揮財政監督職能作用

●吳奇修/財政部監督檢查局局長

財政是黨和政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段。財政監督涵蓋財政運行全過程，是國家經濟監督體系的重要組成部分。確保中央政令暢通，確保惠民政策落到實處是財政監督工作者光榮而神圣的使命。黨的十八大報告提出的 “全面深化經濟體制改革，加快改革財稅體制”，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”，“讓權力在陽光下運行”等多項要求，既為財政監督指明了方向，也對財政監督提出了新的要求。財政監督全面貫徹落實黨的十八精神，就是要緊緊圍繞中央重大決策部署、重大財稅政策以及財政中心工作，進一步發揮財政監督在保障中央政令暢通、促進財稅政策尤其是民生政策落實、維護國家經濟安全、整頓規范財經秩序、維護社會公平正義等方面的職能作用，促進經濟持續健康發展和社會和諧穩定。為此，當前和今后一個時期的財政監督工作要做到五個“更加注重”：

一、更加注重服務大局，確保中央政令暢通

十八大報告明確指出“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機制”。這是新時期財政改革與發展的目標與任務，也是我們財政監督工作的方向與重點。

近年來，財政部監督檢查局在部黨組的正確領導下，跳出就財政論財政、就資金查資金的傳統模式，重點圍繞保障中央重大決策部署和重大財稅政策的貫徹落實，積極開展了轉變經濟發展方式、中央政府公共投資預算執行、社會保障與醫改政策落實及資金管理、保障性住房資金管理使用、土地整治資金收支管理、全國地方政府性債務、營業稅改征增值稅試點、開發區財稅政策執行、規范津貼補貼發放等中央重大決策部署落實情況的監督檢查，充分發揮了財政監督的保駕護航作用。從近些年財政監督檢查實踐看，大多數地區和部門能夠貫徹落實黨中央、國務院的重大決策部署，遵守國家財經法規和紀律。但同時也發現少數地方政府及部門以地方利益、部門利益為重，存在超越權限擅自制定財稅優惠政策、違規變相返還土地出讓收益、擅自設立基金項目或提高標準收費、虛增虛減收入或人為調劑收入、違規舉債擔保、違規發放津補貼、弄虛作假套取中央財政專項資金等問題。這些問題的存在造成中央重大決策部署的政策效應大打折扣。貫徹落實中央重大決策部署，嚴格執行國家統一財稅法規，不僅是財經紀律問題，更是政治紀律問題。

下一步，財政監督將準確把握黨中央國務院政策意圖，抓要害、抓關鍵。決不允許對中央的政策合意的就執行，不合意的就“變通”，搞“上有政策，下有對策”。一是圍繞落實中央的“八項規定”中共中央總書記習近平關于“厲行勤儉節約、反對鋪張浪費”的有關要求，結合中央行政事業單位綜合財政監管和對中央企業、金融機構的會計信息質量檢查，加強對行政事業單位、社會團體、國有企業和金融機構的“三公”經費、會議費、公車購置與用車管理、公務卡管理使用等情況和問題的監督檢查，鼓勵節約，整治浪費。二是根據中央加快轉變經濟發展方式監督檢查工作領導小組的安排部署，緊緊圍繞科學發展主題和加快轉變經濟發展方式主線，針對經濟社會發展中存在的突出問題，積極開展加強和改善宏觀調控、解決 “三農”問題、經濟結構戰略性調整、生態文明建設等政策落實情況的監督檢查，有力保證中央重大決策部署的貫徹落實。三是配合有關部門繼續開展津貼補貼政策落實情況的監督檢查，加大對壟斷性行業或企業高管薪酬管理政策落實情況的檢查和調查力度，促進收入分配制度改革的推進與深化。四是組織做好財稅政策落實和資金監管工作，積極開展營業稅改征增值稅、結構性減稅政策實施、區域協調發展財稅政策落實等重大財稅政策的檢查與調查。組織已試點地區專員辦開展“營改增”試點情況專項檢查，跟蹤分析評價政策實施效果，為下一步在全國范圍內實施提供意見和建議。組織對國有資本經營預算的編報和國有資本收益的征收、使用、管理情況進行專項檢查，切實提高國有資本經營預算的完整性與規范性。開展縣級基本財力保障機制專項調查，為健全縣級基本財力保障機制奠定基礎。

二、更加注重民生政策執行監督，推動社會主義和諧社會建設

“民為邦本，本固邦寧”。十八大報告明確提出，“要保障和改善民生”，“多謀民生之利，多解民生之憂”。加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，是貫徹落實科學發展觀、全面建成小康社會宏偉目標的迫切要求，也是實施財政政策的出發點和落腳點。

2012年全國公共財政收入11.72萬億元，支出12.57萬億元,中央財政涉及民生方面的資金投入逐年加大，資金的覆蓋范圍也將逐步擴及到全民、全社會。民生資金直接關系到千家萬戶的切身利益，關系到經濟社會全面協調可持續發展。但從財政監督檢查情況看，目前民生資金的管理使用與公共財政“取之于民、用之于民”的內在要求還存在許多不適應的現象。如何保證既做大“蛋糕”，分好“蛋糕”，又保障人民群眾切實享受到“蛋糕”，財政監督工作承擔著重要的職責使命。中央領導同志和部領導多次強調，要加強財政監督，讓每年數萬億元的民生“巨款”花得明白，讓黨和人民放心。

下一步，財政監督將落實領導要求、順應群眾期盼，進一步發揮職能作用，關注各項惠民政策的執行情況。一是切實關注教育、社會保障、醫療衛生、保障性安居工程、文化等涉及民生的財政政策和財政資金的實施與落實，加大檢查和調查的力度，逐步推進財政績效監督，確保財政資金安全規范有效，確保財政政策發揮最大效應。二是組織專員辦開展強農惠民資金、中央政策性糧油儲備等政策落實和財政資金管理使用的專項監督檢查，指導專員辦就地開展中央政府公共投資等專項資金預算執行監督檢查。三是繼續組織開展對教育科技文化專項資金的專項檢查，對義務教育經費投入和管理情況開展調查。四是督促指導專員辦按照財政部文件規定，認真做好城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療補助資助資金申報和使用情況的日常監督檢查。結合專項檢查和調研，研究建立財政部門對政策落實和項目實施效果的長效監督機制。通過加強民生資金監督管理，確保各項惠民政策落到實處，讓人民群眾共享經濟發展成果、同沐公共財政陽光。

三、更加注重預算監督，不斷提高財政管理的科學化精細化水平

十八大報告明確指出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。近年來，黨中央、國務院多次明確提出要加強預算管理與監督，社會公眾強烈呼吁預算公開、強化監督。財政部黨組也明確要求，進一步加大預算監督力度，促進建立預算編制、執行、監督相互制約、相互協調的財政運行機制。

近年來，財政部監督檢查局按照“加大預算監督力度”的要求，強化對中央行政事業單位預算、資產、財務的監督檢查。2012年首次采取“上下聯動”方式，對科技部、國土資源部、交通運輸部、質檢總局、新聞出版總署、銀監會等6個中央部委及其基層預算單位的預算資產財務和教育部預算追加資金管理使用情況進行監督檢查，同時按照《財政部關于開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的通知》要求，對中央基層預算單位實施綜合財政監管工作，實現對中央預算單位全方位、全鏈條、全過程監督，監督效果非常顯著。2012年在中央基層預算單位綜合財政監管工作中，發現了大量典型案例，典型案例不僅暴露出當前中央部門和基層預算單位監督機制不完善、預算管理不到位等突出問題，也從另一個方面提醒我們需要進一步加強對中央預算單位的預算監管力度。

下一步，監督檢查局將結合貫徹黨的十八大精神，從以下兩個方面推進預算監督工作。

一是注重機制建設，推進財政部第69號令《財政部門監督辦法》和部長辦公會議通過的《關于加強和改進財政監督工作的若干意見》（財監【2013】1號）的有關規定落到實處。《財政部門監督辦法》突出強調財政部門實施監督應當堅持事前、事中、事后監督相結合，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制。要加強財政監督與財政管理的有機結合，將監督結果作為預算安排的重要參考依據，進一步完善相關政策，全面加強財政管理。《財政部關于加強和改進財政監督工作的若干意見》明確：預算監督是財政監督工作的核心。監督檢查局、有關業務司和專員辦要各司其職，加強協作，強化對預算的事前審核、事中監控、事后監督檢查和績效評價。為落實上述新要求，監督檢查局將按照部黨組的要求，深入研究具體措施，不斷加強對預算編制、預算執行、決算的監督檢查力度。在預算編制環節，監督檢查局將組織對中央一級預算單位部門預算資金、財務情況實施抽查，根據抽查結果和中央基層預算單位綜合財政監管情況提出預算編制建議。在預算執行環節，監督檢查局將通過預算指標管理系統和國庫監控系統等業務平臺，加強對預算執行情況和國庫資金的動態監控，關注政府采購項目執行情況，針對異常情況及時會同相關業務司組織專員辦開展實地檢查；切實加強對重大支出、涉及民生的專項資金的重點檢查和專項核查，積極開展對中央專項轉移支付資金預算執行情況的監督檢查；積極推進預算績效監督。同時，注重將監督結果與預算編制和資金分配掛鉤，建立相應的預算扣減機制，進一步完善監管成果運用機制。

二是創新方式方法，進一步加強對中央部門及其二級預算單位的預算監督檢查力度。在監督方式上，采取重點檢查和綜合監管相結合的方式進行。監督檢查局將采取上下聯動的方式，每年組織力量對中央一級預算單位及其所屬二級預算單位進行聯動檢查，形成檢查的聯動效應、規模效應、系統效應。2013年將選擇5個中央一級預算單位及其所屬二級預算單位預算資產財務情況采取上下聯動的方式進行檢查，選擇部分中央部門項目支出開展重點檢查，查處重點問題。同時，發揮專員辦就地監管優勢，通過上下結合，實現對中央預算單位全方位、全鏈條、全過程監督。在監督內容上，將涵蓋中央預算單位的預算、資產、財務等內容，查處重點問題，掌握和分析中央行政事業單位預算資產財務管理現狀，推動完善財政管理政策和制度，健全監管成果對財政管理和資金安排的約束機制。在監督手段上，加快綜合財政監管信息系統的建設步伐，通過建立中央基層預算單位財政財務信息數據庫，重點利用預算、國庫、行政事業單位資產等數據信息的采集分析、實時監控等非現場監管手段，結合有針對性的現場監督檢查，及時發現問題、解決問題，促進中央預算單位完善內部管理，提高財政資金的使用效益，全面提升預算單位財政科學化精細化管理水平。

四、更加注重財政金融和會計監督，維護國家經濟安全和市場經濟秩序

具有明確法律依據和鮮明財政特色的會計監督檢查工作，是財政部門面向社會的重要窗口，是財政部門全面履行職能的重要抓手，覆蓋面廣、綜合性強。通過加強會計監督，提高會計信息的真實性和透明度，有利于確保財政收入應收盡收，確保財政資金合理使用，確保財稅政策貫徹落實，為財政科學化、精細化管理提供重要的基礎保障。黨的十八大報告指出“適應經濟全球化新形勢，必須實行更加積極主動的開放戰略，完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經濟體系。”國家經濟安全涉及的領域很多，當前尤其要注意維護能源安全和金融安全，因為它們都事關一國的經濟命脈，在經濟安全中具有至關重要的地位。

近年來，監督檢查局緊緊圍繞保障國家經濟安全，以對總部總行進行檢查為突破口，選擇能源、金融、電力、交通等行業的龍頭企業開展會計信息質量檢查，檢查內容涵蓋會計核算、財務管理、信息披露、內部控制、國有資本經營預算、財政資金使用、稅款繳納等多個方面，充分發揮了會計監督的規模效應和規范效應。2012年，監督檢查局選擇銀行、證券、保險、資產管理公司、信托5大類42戶金融企業開展大規模交叉檢查，重點對大型國有商業銀行、資產管理公司及其部分分支機構進行檢查，以總行、總部為龍頭，從上到下，相互配合，集團作戰，重點關注國家宏觀調控政策和財政金融政策執行情況、金融創新和業務拓展對會計信息的影響，以及高管薪酬管理和住房公積金等敏感問題。在企業會計監督方面，共組織檢查了106戶企業、57家會計師事務所，檢查發現各類違規問題資金2555億元，查補稅款22億元。檢查引起了有關方面的廣泛關注。

下一步，監督檢查局將密切關注經濟社會運行中的薄弱環節和潛在風險，及時揭示、有效預防和化解各種風險隱患。一是以促進金融企業規范化經營為主線，堅持總行總部、上下聯動、抓行業龍頭的檢查思路，選擇系統有代表性的大型國有商業銀行、證券公司和保險公司開展聯動檢查，重點關注國有金融企業財務和資產監管、風險控制、國家宏觀調控政策和財政金融政策執行情況。突出地域特色，強化日常監管事項，針對部分財政金融政策執行情況開展就地檢查，認真開展外國政府貸款在建項目檢查和授權審核審批事項的事后抽查工作，及時預警和糾正金融企業違反國家政策的行為，有效維護國有金融資產安全和金融市場秩序。二是選擇能源、通訊、航空、糧食等中央骨干企業以及大型證券資格會計師事務所，組織專員辦對企業總部及分支機構從上至下開展聯合聯動檢查，以會計信息質量為切入點，全面關注財稅政策執行、財政資金管理使用、遵守國家財經紀律和落實宏觀調控措施以及企業內部控制等情況。進一步調整和完善證券資格會計師事務所點對點監管機制，繼續組織開展中小會計師事務所的監督檢查。三是積極推進國際監管合作。在堅決維護國家權益和經濟安全的前提下，妥善應對美國證交會的跨境監管要求，推動與美國公眾公司會計監管委員會的觀察工作。積極開展與香港方面的監管合作，組織開展對部分內地在港上市公司審計業務的專項檢查。積極推動與德國等歐盟主要成員國的跨境監管合作，落實審計監管等效協議。四是注意防范和化解地方政府性債務等領域的風險。

五、更加注重增強法治意識和服務意識，提高依法行政與服務的能力與水平

依法行政是現代政治文明的要求。依法監督是財政監督的準則，是提高工作質量和效能的重要保障。只有在程序合法、行為規范的前提下，才能保證監督結果的公正與合法。同時，在當前“全面監督”的背景下，要求“預算公開”、“民主理財”的呼聲越來越強烈。網絡監督的力量大大壓縮了“暗箱操作”的空間，財政的政策制定權、資金分配權都將置于社會監督之下，我們的檢查及處理處罰行為也將置于監督之下。財政監督必須嚴格依法、依規、依程序開展監督，保證監督結果的公正與合法；堅持依法監督，增強規范性，克服工作中的隨意性，也是降低風險和自我保護的有效手段。中共中央總書記習近平強調“打鐵需要自身硬”，我們作為財政監督工作者，更要帶頭搞好廉政風險防控，奉行“秉公用權、廉潔自律”的職業操守，規范自由裁量權和財政監督執法行為。要主動接受監督，堅持把公開透明貫穿于財政監督工作全過程，把監督檢查的政策規定、進展情況、檢查結果公之于眾，督促保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。

從目前實際工作出發，重點是要進一步建立和完善財政監督機制與預算監督制衡機制，不讓財政資金和相關政策變成“唐僧肉”。一是逐步建立起一套科學有序的財政監督應急機制。要針對中央應對外部形勢變化、重大突發事件所采取的各項決策部署，實施跟蹤監督，不斷總結經驗，更好地保障中央重大決策落實到位。二是推動建立保障惠民政策落到實處的長效機制。要選擇關系經濟社會發展和民眾切身利益的重大項目，精心研究監督檢查計劃并認真組織實施，確保各項惠民政策落到實處。三是建立健全預算監督制衡機制。加強對財稅政策制定與調整的監督制衡，建立對預算編制、執行、績效管理和評審工作的監督制約機制，完善監督成果利用、反饋和公開機制，加快建立預算監督信息共享與制衡機制，并按照審議通過的《關于建立健全財政部預算監督制衡機制的意見》規定，加強對預算監督制衡措施落實情況的考核，促進建立預算編制、執行、監督相互制約、相互協調的財政運行機制。四是進一步完善上下聯動監督工作機制。密切中央財政與地方財政、專員辦與地方財政之間的工作關系，逐步擴大統一部署、統一實施、統一處理的監管項目和內容，加強配合，提升效率，形成上下聯動、高效有序的工作機制。五是建立財政監督成果綜合利用機制。財政監督工作者奮戰在財政工作的第一線，每天面臨著新的情況和問題，掌握著大量的第一手資料和數據。要把這些情況和問題、資料和數據轉化為財政監督成果，并把成果總結、提煉、上升到財政管理、財政改革和法制建設的層面，擴大財政監督成果的綜合利用與成效。六是建立完善財政監督信息披露和公告制度。按照《國務院信息公開條例》和有關法規要求，將監督結果向中央部門和地方通報或向社會公告。加大重大違法違紀案件的公開力度，落實案件移送制度，強化執行處理處罰決定和落實整改意見的反饋制度。七是正確處理好監督與服務的關系，要強化服務意識，提升服務水平，切實做到以監督促發展。在檢查處理處罰環節，一定要充分聽取被查地區和單位的意見，在堅持原則的基礎上，要考慮到我國地域遼闊、發展不平衡的實際情況，考慮到地方經濟社會發展的承受能力，換位思考，體諒基層和被監管單位的實際困難，從大局出發分析問題，實事求是地解決問題。將查處問題與促進改革、完善制度、強化管理結合起來，在查處問題的同時，規范被監督單位財政財務管理，促進制度完善，在更高層次上發揮財政監督作用。