法治視野下高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)方式初探

●鄧聯(lián)繁 成協(xié)中

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入的不斷增加，公立高等學(xué)校（下文簡(jiǎn)稱高校）獲得的財(cái)政性支持日漸增加。與此同時(shí)，高校發(fā)生的諸多腐敗現(xiàn)象引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。在此背景下，加強(qiáng)對(duì)高校經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管，應(yīng)成為包括財(cái)政監(jiān)督部門在內(nèi)的有關(guān)部門的關(guān)注重點(diǎn)。2012年財(cái)政部專門出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展中央基層預(yù)算單位綜合財(cái)政監(jiān)管工作的通知》對(duì)于加強(qiáng)部屬高校和地方高校的財(cái)政監(jiān)管具有重要的指向意義。與此同時(shí)，“陽(yáng)光治校”也成為治理高校腐敗的重要戰(zhàn)略舉措。教育部于2010年頒發(fā) 《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》（下文簡(jiǎn)稱《辦法》），以推進(jìn)高校信息公開(kāi)。《辦法》明確提到，高校經(jīng)費(fèi)預(yù)決算、教職工購(gòu)（建）房方案、住房公積金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)和其他社會(huì)保障基金等涉及教職工切身利益的重大問(wèn)題，都應(yīng)通過(guò)多種形式告知廣大教職工。但《辦法》并未直接提及“三公”經(jīng)費(fèi)（即指公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)）。《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》對(duì)行政機(jī)關(guān)的“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)作出了具體規(guī)定，但其并不適用于高校。日前，上海交通大學(xué)在讀碩士雷闖向清華、北大等20所高校申請(qǐng)“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)，已獲得部分高校的答復(fù)。由此可見(jiàn)，高校“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，已引起媒體和社會(huì)的一定關(guān)注。但作為事業(yè)單位的高等學(xué)校，其公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)的義務(wù)從何而來(lái)？其理論基礎(chǔ)何在？高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)與行政機(jī)關(guān)“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)存在哪些差異？高校“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)在具體路徑和制度設(shè)計(jì)上如何選擇？本文即從法治視野圍繞上述問(wèn)題而展開(kāi)。

一、高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的理論和現(xiàn)實(shí)意義

將“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)義務(wù)從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)展至高校，不僅是高校經(jīng)費(fèi)具有公共財(cái)政性這一經(jīng)濟(jì)要素使然，更是滿足家長(zhǎng)、學(xué)生、教師、高校捐資者等眾多利益相關(guān)人知情權(quán)，落實(shí)“面向社會(huì)辦學(xué)”這一立法指針，踐行“陽(yáng)光治校”理念，建立現(xiàn)代大學(xué)制度的迫切需要。

（一）高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)之于“陽(yáng)光治校”

2011年6月20日，教育部在西安召開(kāi)陽(yáng)光治校座談會(huì)，借鑒推廣第四軍醫(yī)大學(xué)開(kāi)展陽(yáng)光治校的經(jīng)驗(yàn)和做法。中央紀(jì)委駐教育部紀(jì)檢組組長(zhǎng)、教育部黨組成員王立英在會(huì)上要求高校積極推進(jìn)陽(yáng)光治校，推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)和校務(wù)公開(kāi)。可以預(yù)料，在政府部門公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”與教育部力促高校“陽(yáng)光治校”的大背景下，由于政府對(duì)高校的經(jīng)費(fèi)支持力度明顯加大、高校腐敗處于易發(fā)高發(fā)階段，公立高等院校作為教育領(lǐng)域的公共管理組織勢(shì)必被期待、被要求相應(yīng)跟進(jìn)、參照公布。

（二）高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)之于財(cái)政經(jīng)費(fèi)合理使用

公立高等學(xué)校作為財(cái)政撥款的事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)使用狀況直接關(guān)系到公共財(cái)政的使用效率。“三公”經(jīng)費(fèi)作為高校經(jīng)費(fèi)支出的重要組成部分，其使用狀況是否符合國(guó)家財(cái)政紀(jì)律，是否符合預(yù)算規(guī)定，都需要通過(guò)公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)予以審查。因此，高校“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，不僅能夠?qū)彶槿?jīng)費(fèi)之合法合規(guī)性，更能有效提升“三公”經(jīng)費(fèi)的使用效率，提升公共財(cái)政的使用效能。

（三）高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)之于知情權(quán)

今日之高校，經(jīng)費(fèi)來(lái)源已完全市場(chǎng)化。絕少有高校完全依賴政府之財(cái)政撥款而運(yùn)營(yíng)。如此，作為高校財(cái)政經(jīng)費(fèi)之利益相關(guān)人，就不再局限于政府，而是涵蓋家長(zhǎng)、學(xué)生、教師、政府、捐贈(zèng)者等不同利益群體。《高等教育法》第十一條更是明確規(guī)定：高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。高校“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，對(duì)于家長(zhǎng)、學(xué)生、教師、政府和其他利益相關(guān)者了解高校運(yùn)作，減少矛盾甚至社會(huì)沖突，實(shí)現(xiàn)“面向社會(huì)”的辦學(xué)理念，具有重要意義。

（四）高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)之于現(xiàn)代大學(xué)制度

我國(guó)大學(xué)之所以腐敗案高發(fā)，辦學(xué)信息不透明、不公開(kāi)，一個(gè)重要原因就在于沒(méi)有現(xiàn)代大學(xué)制度。大學(xué)的辦學(xué)信息要全面公開(kāi)，關(guān)鍵在于構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度。在現(xiàn)代大學(xué)制度中，行政權(quán)、教育權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)明晰，學(xué)校行政必須向董事會(huì)（理事會(huì)）匯報(bào)年度財(cái)務(wù)情況，接受全體師生和社會(huì)公眾的監(jiān)督。“三公”經(jīng)費(fèi)支出，作為高校財(cái)務(wù)支出的重要組成部分，必須在高校年度財(cái)務(wù)報(bào)告中予以體現(xiàn)。因此，高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)，對(duì)于提升高等學(xué)校治理效能，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，具有重要意義。

二、高等學(xué)校的法律地位與信息公開(kāi)義務(wù)

高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)，與高校的法律地位以及其相應(yīng)的信息公開(kāi)義務(wù)存在緊密關(guān)聯(lián)。

（一）高校作為法律法規(guī)授權(quán)的組織

在我國(guó)，高等學(xué)校可以基于法律法規(guī)的授權(quán)而成為行政主體，由此產(chǎn)生的糾紛經(jīng)由行政訴訟機(jī)制予以解決。這一點(diǎn)在田永訴北京科技大學(xué)案、劉燕文訴北京大學(xué)案中都已得到認(rèn)可。盡管圍繞《教育法》第二十八條規(guī)定哪些權(quán)利屬于 “行政性”權(quán)利，哪些權(quán)利屬于高校自主“管理性”權(quán)利，理論上還存在些許爭(zhēng)議，但不容否認(rèn)的是，在高校所行使的管理權(quán)中，部分權(quán)力（利）是基于法律法規(guī)的授權(quán)而獲得，比如招生權(quán)、學(xué)位授予權(quán)、懲戒權(quán)。高等學(xué)校在行使此類權(quán)力時(shí)，具備行政主體資格，應(yīng)當(dāng)依照《政府信息公開(kāi)條例》（后文簡(jiǎn)稱《條例》）之規(guī)定，依法公開(kāi)相關(guān)信息。

基于高等學(xué)校管理內(nèi)容的復(fù)雜性，本文不擬對(duì)高校管理權(quán)的所有內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性整理。在判斷高校所行使的權(quán)力（利）是否是基于法律法規(guī)的授權(quán)而做出時(shí)，需要考慮幾個(gè)問(wèn)題：高校所行使的此種權(quán)力（利）是否有國(guó)家法的明文依據(jù)？高校所行使的此種權(quán)力（利）是依據(jù)國(guó)家法規(guī)范而做出，還是依據(jù)自己制定的規(guī)范而做出？高校所行使的此種權(quán)力（利）是基于國(guó)家法的概括性授權(quán)做出，還是基于特別法規(guī)范的明確授權(quán)而做出？高校所行使的此種權(quán)力是否為其他社會(huì)組織所不具備，而為高校依授權(quán)所獨(dú)有？只有授權(quán)明確、具體，以及授予之權(quán)力具有明顯的高權(quán)性特征時(shí)，此種權(quán)力才能被定性為行政權(quán)。高等學(xué)校只有在行使此類權(quán)力時(shí)，才具備行政主體資格。

（二）高校作為與群眾利益密切相關(guān)的公共事業(yè)單位

高等學(xué)校除了作為法律法規(guī)授權(quán)的組織之外，還是一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位。事業(yè)單位在法律上的定性是 “國(guó)家為了社會(huì)公益事業(yè)目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。由于存在這樣的官方分類，公立高等學(xué)校一直以來(lái)被視為事業(yè)單位而與國(guó)家機(jī)關(guān)有別。

《條例》第37條明確了與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)義務(wù)。高等學(xué)校作為第37條明文列舉的與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位，自然也應(yīng)履行《條例》所確定的信息公開(kāi)義務(wù)。但應(yīng)當(dāng)如何履行，似可成為討論的焦點(diǎn)。根據(jù)前文的分析，作為與群眾利益密切相關(guān)的教育機(jī)構(gòu)，高等學(xué)校的信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)遵循 《條例》所確定的原則和框架。具體來(lái)說(shuō)，包括如下要點(diǎn)：一是原則上，《條例》前36條均適用于高等學(xué)校的信息公開(kāi)：包括立法目的、公開(kāi)的原則、豁免公開(kāi)的范圍、公開(kāi)的方式和程序、監(jiān)督和保障機(jī)制；二是教育行政主管部門依此授權(quán)制定的《辦法》是一種適用性規(guī)范，原則上不得超越《條例》所確定的原則、精神和框架，其只能在具體內(nèi)容上基于高等學(xué)校的特性而做出解釋性規(guī)范，而不能超越《條例》制定創(chuàng)制性規(guī)范；三是基于第37條確立的《條例》與《辦法》之間的關(guān)系，高等學(xué)校在推行信息公開(kāi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守“最小留存適用”原則，即最大可能地適用《條例》，只有完全無(wú)法適用《條例》前36條的情形下，《辦法》才有適用空間；四是《辦法》超越和違背《條例》之處，屬于法律規(guī)范之競(jìng)合，應(yīng)當(dāng)依照法律位階，優(yōu)先適用上位法即《條例》。

根據(jù)第37條的解釋，高等學(xué)校作為與群眾利益密切相關(guān)的公共事業(yè)單位，其信息公開(kāi)還應(yīng)遵循下列原則：一是整體上，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)同行政機(jī)關(guān)一樣，承擔(dān)信息公開(kāi)的法定義務(wù)；二是高等學(xué)校所承擔(dān)信息公開(kāi)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)與人民群眾利益密切相關(guān)的；與人民群眾利益密切相關(guān)是指外部性的活動(dòng)；密切相關(guān)是指其直接性。但高等學(xué)校的哪些信息屬于與人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)，存在可解釋的空間。三是高等學(xué)校所承擔(dān)的信息公開(kāi)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)是在提供教育服務(wù)的過(guò)程中的信息。一旦用了之后，就會(huì)存在外部性活動(dòng)和內(nèi)部性活動(dòng)在信息方面的關(guān)聯(lián)。如果是過(guò)程中，有些內(nèi)部私的問(wèn)題和公的問(wèn)題的重合又會(huì)出現(xiàn)。四是高校承擔(dān)的信息公開(kāi)義務(wù)，主要是基于其公共性，對(duì)于其“私性”信息，原則上無(wú)需公開(kāi)。至于哪些信息屬于公共性信息，哪些屬于公共事業(yè)單位的“私性”信息，存在一定模糊地帶。

（三）高等學(xué)校作為享有辦學(xué)自主權(quán)的社會(huì)主體

我國(guó)高等教育的發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。高校的法律地位包括政府與高等學(xué)校的關(guān)系，經(jīng)過(guò)了多年的持續(xù)變革開(kāi)始出現(xiàn)深刻的、在某些方面甚至是根本性的分化與重組。《高等教育法》的頒布，特別是《高等教育法》第32-38條之規(guī)定，使高等學(xué)校獲得了廣泛的辦學(xué)自主權(quán)。其辦學(xué)自主權(quán)的范圍，從調(diào)節(jié)系科招生比例、設(shè)計(jì)學(xué)科專業(yè)、開(kāi)展教學(xué)科研活動(dòng)，進(jìn)行學(xué)術(shù)交流，到確定機(jī)構(gòu)編制和人員、使用財(cái)政和捐助資金等。

作為一種私人性的個(gè)人信息，只需自身?yè)碛泻褪褂茫诜ɡ砩蠜](méi)有義務(wù)、在情理上也沒(méi)必要對(duì)其他人或組織進(jìn)行公開(kāi)。作為享有辦學(xué)自主權(quán)的主體，高等學(xué)校并不必然要承擔(dān)信息公開(kāi)義務(wù)。例如在美國(guó)，高校及其教師享有學(xué)術(shù)自由及自治權(quán)，基于高校自治原則，高校內(nèi)部事務(wù)由大學(xué)自主決定，除非法律有明文規(guī)定，否則不適用信息公開(kāi)法律規(guī)定，如高校校長(zhǎng)的選舉事宜。但盡管如此，高校自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)并非完全不受有關(guān)信息公開(kāi)法律的約束。如在Muskovitz v.Lubbers一案中，法院同意了原告申請(qǐng)查閱晉升教授時(shí)的同行評(píng)議的請(qǐng)求，但拒絕其獲得可能揭示評(píng)議人身份的記錄。因?yàn)樵撔畔儆诒Ｃ苄畔ⅲ艽髮W(xué)根據(jù)州授權(quán)享有的憲法自治的保護(hù)，發(fā)布該信息可能妨礙機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

美國(guó)對(duì)待公立、私立學(xué)校通常會(huì)適用許多相同的規(guī)則，不過(guò)，由于公立高等學(xué)校畢竟是各州政府所設(shè)、代表政府為社會(huì)提供教育，其當(dāng)然要受到旨在規(guī)范政府行為的憲法、行政法上一些規(guī)則的特殊約束；而法國(guó)、德國(guó)則首先確立公立高等學(xué)校的公法地位，主要依據(jù)公法規(guī)則行事，只是在某些方面可以依據(jù)私法展開(kāi)活動(dòng)。二者的差異，可以歸結(jié)于普通法系和大陸法系在公私法劃分上的不同傳統(tǒng)，也與它們?cè)诟叩冉逃贫妊馗锷系牟煌瑲v史有關(guān)。在歐洲，除英國(guó)以外，官僚制國(guó)家的興起很早就確立了大學(xué)與政府關(guān)系上的國(guó)家控制模式。這一制度安排開(kāi)啟了通過(guò)國(guó)家預(yù)算為大學(xué)提供公共財(cái)政的道路，將大學(xué)納入到公共行政管理領(lǐng)域，也把學(xué)者納入到國(guó)家公共事務(wù)之中，使其承擔(dān)為民族國(guó)家服務(wù)的義務(wù)。由此，在英美和法德之間形成了兩種不同的觀念：前者視學(xué)者為自由職業(yè)群體；后者視學(xué)者為公務(wù)員。盡管存在如此迥異的制度，至少有一點(diǎn)是可以肯定的，即公立學(xué)校是政府而非私人來(lái)從事教育事業(yè)，其經(jīng)費(fèi)更多來(lái)自于國(guó)民稅收的支持，其管理學(xué)生的行為必當(dāng)有公法規(guī)則的規(guī)范；同時(shí)，公立學(xué)校在某些方面的管理活動(dòng)亦完全可以運(yùn)用私法規(guī)則。

高等學(xué)校是否將屬于其辦學(xué)自主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)公開(kāi)，以及以何種方式公開(kāi)，一方面取決于立法是否將此類信息明定為應(yīng)予公開(kāi)的對(duì)象；另一方面取決于高等學(xué)校自己的公開(kāi)意愿。比如關(guān)于高校財(cái)務(wù)信息，盡管《高等教育法》第38條規(guī)定了高等學(xué)校的財(cái)務(wù)自主權(quán)，但《教育法》、《辦法》對(duì)于高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和使用狀況公開(kāi)作出了特別規(guī)定，因此，對(duì)于此類信息，高等學(xué)校必須依法予以公開(kāi)。此外，對(duì)于屬于高校自主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，立法也未提出明確的公開(kāi)要求，高等學(xué)校可以自主決定是否予以公開(kāi)。《辦法》第八條、第十條實(shí)際上賦予了高等學(xué)校自主決定此類信息是否公開(kāi)的權(quán)力。第八條規(guī)定：除第七條規(guī)定需要公開(kāi)的信息外，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)明確其他需要主動(dòng)公開(kāi)的信息內(nèi)容與公開(kāi)范圍。第七條屬于法定應(yīng)予公開(kāi)的范圍，除此范圍之外，高校可以自主決定其他需要主動(dòng)公開(kāi)的信息內(nèi)容與范圍。第十條關(guān)于不予公開(kāi)的范圍第四項(xiàng)：法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開(kāi)的其他信息。“學(xué)校規(guī)定的不予公開(kāi)的其他信息”，表明學(xué)校可以自主決定哪些信息不予公開(kāi)。此二條款賦予了高等學(xué)校自主決定信息公開(kāi) （或者不公開(kāi)）的范圍，是為“裁量公開(kāi)”。

但高等學(xué)校這種“裁量公開(kāi)”并非沒(méi)有限制。其限制至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是這種裁量公開(kāi)（不公開(kāi)）的范圍必須以“規(guī)定”的形式作出。高等學(xué)校不得在未指定抽象性的“規(guī)定”的情形下通過(guò)個(gè)案裁量的方式自主決定公開(kāi)（或不公開(kāi)）某類信息。二是這種裁量公開(kāi)不應(yīng)逾越《條例》和《辦法》所確立的基本原則和框架。《辦法》將這些信息的發(fā)布權(quán)交給學(xué)校處理，并不意味著學(xué)校可以隨心所欲地規(guī)定“其他信息”，而應(yīng)當(dāng)以是否影響“安全穩(wěn)定”為限。三是這種裁量公開(kāi)是非決定性的，非終局的。高等學(xué)校的這種裁量公開(kāi)決定，是可被行政復(fù)議和提起行政訴訟的，上級(jí)教育行政主管部門和人民法院會(huì)依據(jù)《條例》和《辦法》的原則和精神對(duì)高校的這種裁量公開(kāi)決定之合法性、合理性進(jìn)行全面審查。

對(duì)于屬于高等學(xué)校自主管理范圍內(nèi)的事項(xiàng)，在立法未作出明確規(guī)范的情形下，原則上可由高等學(xué)校自主決定是否予以公開(kāi)。但此處的公開(kāi)主要是對(duì)外公開(kāi)。即使不適宜對(duì)外公開(kāi)的事項(xiàng)，高等學(xué)校仍存在對(duì)內(nèi)公開(kāi)的需求和空間。如前所述，《高等教育法》第十一條、第四十三條關(guān)于高等學(xué)校民主管理的制度要求，也蘊(yùn)含了對(duì)內(nèi)信息公開(kāi)的要求。要使高校師生有效參與學(xué)校管理，就必須確保高校師生能夠獲得相關(guān)決策資訊。

三、高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)與政府“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)

（一）高校“三公”經(jīng)費(fèi)與政府三公經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)差異

盡管《條例》第三十七條將教育、醫(yī)療等公共企事業(yè)單位作為信息公開(kāi)的義務(wù)主體加以規(guī)定，但這些主體畢竟不同于行政機(jī)關(guān)。無(wú)論是從財(cái)政的公共性，管理或服務(wù)的內(nèi)容及公共性程度看，公共企事業(yè)單位的公共性程度都不同于行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)作為擁有法定職權(quán)的公共主體，其所有經(jīng)費(fèi)來(lái)源都源于財(cái)政撥款，其存在的所有目的皆在于通過(guò)立法確立之行政管理和服務(wù)。而教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共企事業(yè)單位，盡管也存在一定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款，但除此之外，尚有多種經(jīng)費(fèi)來(lái)源。以高等學(xué)校為例，在市場(chǎng)化導(dǎo)向的影響下，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源日益多元化：包括政府撥款、教育費(fèi)附加、學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營(yíng)收益用于教育的經(jīng)費(fèi)、個(gè)人和社會(huì)組織的捐贈(zèng)、教育基金、承接科研課題或與企事業(yè)單位進(jìn)行科研合作所取得的收入、學(xué)校貸款和從資本市場(chǎng)上取得的利息收入等。公共企事業(yè)的公共目的，也不完全等同于行政機(jī)關(guān)之存在目的。也正因?yàn)榇耍稐l例》對(duì)于公共企事業(yè)單位的信息公開(kāi)義務(wù)，規(guī)定的是“參照”。

高校與行政機(jī)關(guān)的差異毋庸諱言，但這種差異對(duì)二者的信息公開(kāi)有何實(shí)質(zhì)性的影響，學(xué)術(shù)界的討論相當(dāng)有限。在我國(guó)，高校信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)從何處尋找依據(jù)呢？根據(jù)《條例》第37條的字面含義和《辦法》的邏輯結(jié)構(gòu)，我們不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論在制度設(shè)計(jì)上還是在學(xué)者們的觀念中，更多的是將高校類比于行政機(jī)關(guān)，用公眾知情權(quán)和高校信息的公共性來(lái)理解高校的信息公開(kāi)。與組織法意義上的行政機(jī)關(guān)不同，公共企事業(yè)單位本身具有自己的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍，即屬于企事業(yè)單位“私”的范圍。《條例》第37條規(guī)范的信息公開(kāi)范圍，從較為狹義的范圍來(lái)看，目前只能限定在其承擔(dān)的“公共”活動(dòng)范圍之內(nèi)。也正因?yàn)槿绱耍绾螀^(qū)分同一個(gè)公共企事業(yè)單位的活動(dòng)中，哪些屬于 “公共的”部分和哪些屬于“私”的部分，就成為迫切需要解決的難題。

（二）政府“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的制度依據(jù)

目前關(guān)于政府“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，主要依據(jù)是《政府信息公開(kāi)條例》和《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》。《政府信息公開(kāi)條例》第九條規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)政府信息。第十條明確規(guī)定，各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告是各級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)的信息內(nèi)容。包括“三公”經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的財(cái)政預(yù)決算，都是政府及其部門的法定義務(wù)。“三公”經(jīng)費(fèi)是指政府各部門公務(wù)接待、公車支出和公費(fèi)出境的實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出情況。這些經(jīng)費(fèi)使用情況都會(huì)被列入政府的行政成本當(dāng)中，會(huì)在每年的財(cái)政預(yù)算決算報(bào)告中體現(xiàn)出來(lái)。但實(shí)踐中，圍繞“三公”經(jīng)費(fèi)是否屬于《條例》所規(guī)定之政府信息，存在一定的爭(zhēng)議。

對(duì)行政機(jī)關(guān)“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)更為直接的體現(xiàn)，是2012年頒布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》。《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)政府信息公開(kāi)的規(guī)定建立健全機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)公開(kāi)制度，定期公布公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)等機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的預(yù)算和決算情況。該條例第十二條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)納入預(yù)算管理，嚴(yán)格控制公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)在機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額中的規(guī)模和比例。政府各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要和機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算制定公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)支出計(jì)劃，不得挪用其他預(yù)算資金用于公務(wù)接待、公務(wù)用車購(gòu)置和運(yùn)行或者因公出國(guó)（境）。但該條例對(duì)于 “三公”經(jīng)費(fèi)應(yīng)以何種形式公布，何時(shí)公布，公布的具體內(nèi)容尚無(wú)細(xì)化規(guī)定。這些內(nèi)容的缺失，也將影響三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的有效性。

（三）高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)之制度依據(jù)

對(duì)于高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的制度依據(jù)，可以從三個(gè)層面展開(kāi)。一是《條例》第36條和第37條。第36條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開(kāi)政府信息的活動(dòng)，適用本條例。第37條規(guī)定：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定。如果政府“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)能夠從《條例》找到制度依據(jù)，那么高校的“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)經(jīng)此二條轉(zhuǎn)化，也能從《條例》中獲得制度支持。二是《辦法》第七條第（九）項(xiàng)規(guī)定：高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)……財(cái)務(wù)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理制度，學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案，財(cái)政性資金、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用與管理情況，儀器設(shè)備、圖書、藥品等物資設(shè)備采購(gòu)和重大基建工程的招投標(biāo)。此項(xiàng)規(guī)定主要針對(duì)高校財(cái)務(wù)信息公開(kāi)。高校“三公”經(jīng)費(fèi)，自然屬于高校年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要內(nèi)容，其應(yīng)當(dāng)在高校年度預(yù)算決算方案中均有體現(xiàn)。因此，此項(xiàng)規(guī)定能夠作為高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的直接依據(jù)。三是《高等教育法》中“面向社會(huì)辦學(xué)”的法律原則。《高等教育法》第11條的規(guī)定也為高校信息公開(kāi)提供了有力的制度支撐。這一條款包含三個(gè)方面的含義：面向社會(huì)、依法自主辦學(xué)、實(shí)施民主管理。這三個(gè)方面都蘊(yùn)含了信息公開(kāi)的要求。要面向社會(huì)，就必須開(kāi)放辦學(xué)，為社會(huì)提供教育資訊和社會(huì)服務(wù)；要依法自主辦學(xué)，就應(yīng)遵循法律所明確的相關(guān)義務(wù)，如《教育法》所確立的信息公開(kāi)義務(wù)；要實(shí)施民主管理，就必須為校內(nèi)師生提供充分的決策資訊，制定學(xué)校重大決策，必須充分聽(tīng)取校內(nèi)師生的意見(jiàn)和建議。面向社會(huì)要求的是對(duì)外的信息公開(kāi)，實(shí)施民主管理要求的是對(duì)內(nèi)信息公開(kāi)，依法自主辦學(xué)則介于二者之間，既包括對(duì)內(nèi)也包括對(duì)外的信息公開(kāi)。此外，《高等教育法》第四十三條還規(guī)定：高等學(xué)校通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。教職工要參與高校民主管理和監(jiān)督，就必須保障其對(duì)高校信息的知情權(quán)。

四、高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)

要構(gòu)建高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)制度，不僅需要在法理解釋層面，將“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)作為高校的一項(xiàng)法定義務(wù)予以明確，更應(yīng)通過(guò)具體制度將此項(xiàng)法定義務(wù)予以細(xì)化落實(shí)。

（一）將高校“三公”項(xiàng)目分門別類單獨(dú)列支體現(xiàn)于預(yù)決算

目前已經(jīng)實(shí)行的預(yù)決算公開(kāi)雖然能夠大致反映高等學(xué)校的收支狀況，但由于“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出被分解納入不同的項(xiàng)目中，政府和公眾很難獲知高校“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出的全貌。為了強(qiáng)化對(duì)高校“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)督，必須要求高校在編制預(yù)算和決算時(shí)，將“三公”項(xiàng)目單獨(dú)列支，按照經(jīng)濟(jì)性支出 （即主要反映錢的具體用途，包括人員工資支出、采購(gòu)支出、基本建設(shè)支出等內(nèi)容）和功能性支出（即主要反映錢花到哪里去了，如教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等）的雙向要求予以細(xì)化。在經(jīng)濟(jì)分類科目中，預(yù)算公開(kāi)不僅要做到“款”和“項(xiàng)”，更要細(xì)化到“目”。如此，方能便于公眾監(jiān)督。

（二）強(qiáng)化預(yù)算的拘束效力，杜絕彈性預(yù)算

要實(shí)現(xiàn)高校“三公”經(jīng)費(fèi)使用的有效管理，除了在預(yù)決算中將“三公”經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列支外，還要強(qiáng)化預(yù)算的拘束效力，杜絕彈性預(yù)算。要推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化和科學(xué)化，防止隨意變更。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，沒(méi)有納入預(yù)算的絕不支出，減少花錢的隨意性。

（三）統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)無(wú)遺漏

要健全高校“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)體制，還必須統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑，將所有項(xiàng)目中的“三公”經(jīng)費(fèi)予以整合，防止部分高校將“三公”經(jīng)費(fèi)拆分至各種非財(cái)政撥款項(xiàng)目中。每一類的公共、公款消費(fèi)，應(yīng)該分門別類進(jìn)行報(bào)告。比如說(shuō)餐飲費(fèi)、差旅費(fèi)，出國(guó)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、接待費(fèi)要分門別類。在此基礎(chǔ)上，每一類別的預(yù)算和支出，都應(yīng)做到有理有據(jù)、有賬可查。按照現(xiàn)有的財(cái)政編目，車輛運(yùn)營(yíng)支出、會(huì)議接待等還分的不夠細(xì)，有的科目還沒(méi)有單列出來(lái)，可以籠統(tǒng)到一般行政支出上，也就是一鍋煮了。一個(gè)項(xiàng)目可以涵蓋很多內(nèi)容，公眾看不出具體有什么花銷，因此從現(xiàn)有公開(kāi)內(nèi)容看，一些部門沒(méi)有列出會(huì)議支出。

（四）對(duì)內(nèi)公開(kāi)與對(duì)外公開(kāi)相結(jié)合

高校信息公開(kāi)與政府信息公開(kāi)的一個(gè)差別在于，高校信息公開(kāi)還要服務(wù)于民主管理之目的。因此，高校的信息公開(kāi)有兩個(gè)層面，即對(duì)內(nèi)公開(kāi)和對(duì)外公開(kāi)。《辦法》在制度建構(gòu)方面未考慮此點(diǎn)，存在一定的欠缺。關(guān)于高校教職工參與高等學(xué)校管理，在制定法上已有相當(dāng)多的體現(xiàn)，如《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定：“通過(guò)教師為主體的教職工大會(huì)等組織形式,保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。”《中華人民共和國(guó)教師法》指出：“通過(guò)教職工代表或其他形式,參與學(xué)校民主管理”。《高等教育法》也指出：“依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益”。國(guó)家法規(guī)雖然明確提出教職工依法行使民主管理的權(quán)利，但對(duì)民主管理的基本形式、管理范圍、監(jiān)督機(jī)制、具體措施等并未做出明確規(guī)定。具體到高校“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)而言，應(yīng)努力做到對(duì)內(nèi)公開(kāi)與對(duì)外公開(kāi)兩手抓、兩手都要硬。

（五）強(qiáng)化高校“三公”經(jīng)費(fèi)使用說(shuō)明義務(wù)

高校“三公”經(jīng)費(fèi)使用現(xiàn)狀，不能單從數(shù)字上呈現(xiàn)。在媒體和公眾對(duì)于政府部門三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的批評(píng)中，“只有數(shù)字缺少說(shuō)明”就是其中一個(gè)主要問(wèn)題。高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)，也不能只公布具體的數(shù)字，還應(yīng)就三公經(jīng)費(fèi)的具體使用情況，特別是就公眾關(guān)注度較高的公款接待人次、公款出國(guó)人次等問(wèn)題，進(jìn)行具體說(shuō)明。如此，方能化解政府和公眾的疑慮。

（六）強(qiáng)化對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用的問(wèn)責(zé)

在當(dāng)下的監(jiān)管體制下，對(duì)于高校“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的監(jiān)督，除了完善內(nèi)部的行政和紀(jì)檢監(jiān)督外，更應(yīng)賦予公眾和媒體更實(shí)在的監(jiān)督權(quán)，社會(huì)的評(píng)價(jià)權(quán)，營(yíng)造社會(huì)壓力，改善信息公開(kāi)的社會(huì)環(huán)境。要發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，特別是在財(cái)政信息公開(kāi)領(lǐng)域提升人大的監(jiān)督角色，構(gòu)建一種“媒體、公眾、人大”相結(jié)合的外部監(jiān)督體系。在司法救濟(jì)方面，法院在信息公開(kāi)語(yǔ)境中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更積極的作用。對(duì)于公民法人訴諸法院的信息公開(kāi)案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外的基本原則，在原告資格、舉證責(zé)任、審理標(biāo)準(zhǔn)、裁判形式等環(huán)節(jié)，從有利于公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的立場(chǎng)出發(fā)，積極作為，而不是觀望、關(guān)門甚至采取一些限制公民知情權(quán)的司法措施。