構建我國地方政府債務綜合管理體系的對策初探

●管彥慶 楊喜梅

時至今日，雖然各國政府采取了一系列積極的刺激經濟發展的應對措施，世界各國的經濟數據均顯示，包括我國在內的世界各國，至今尚未從2008年美國次貸危機引發的全球性金融危機中走出，有的國家甚至陷入經濟衰退的泥潭。2009年底由希臘主權債務危機所引發的歐美主權債務危機也有愈演愈烈之勢，此時又正值我國由“十一五”的經濟高速發展過渡到“十二五”的“保持經濟合理增長、重點調整經濟發展方式”的關鍵時期，因此引起了筆者對我國國債與地方政府債務的債務規模與結構、償債風險與監管等主權債務管理問題的特別關注。

一、我國地方政府債務總體規模與結構分析

據我國審計署2011年6月27日公布的《全國地方政府性債務審計結果公告》（[2011年第35號]）的審計數據顯示，截止2010年底，我國省、市、縣三級政府 （云南盈江縣因地震未進行審計）形成的經審計核實的地方政府債務余額為107174.91億元，其中三類債務（即政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的或有債務、政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務）分別占債務總額的62.62%、21.80%和15.58%。

我國地方政府債務已經超過中央政府國債，兩者之和形成的政府債務在總體上對國民經濟、各級財政收入構成了較重的負擔。2010年地方政府債務余額是同期中央財政國債余額實際數67548.11億元的1.59倍，是2010年地方本級財政收入40613.04億元的2.64倍，是2010年地方公共財政收入72954.13億元的1.47倍。我國中央財政國債、地方政府債務及兩者之和形成的債務負擔率分別為16.84%、26.71%和43.55%，三級地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。

我國地方政府債務在結構上呈現出基層與經濟發達地區舉債規模較高，債務償還期比較集中且分布不均衡等區域與償還期不平衡特點，造成基層償債壓力較大，部分地方政府可能存在債務逾期償還財政風險的可能性。從政府層級看，省級、市級和縣級政府性債務余額分別占地方政府債務余額的29.96%、43.51%和26.53%；從區域分布看，東部16個省市、中部8個省、西部12個省市分別占地方政府債務余額的49.65%、23.06%、27.29%；從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的地方政府性債務余額占比為69.69%；從借款來源看，銀行貸款占地方政府性債務余額的79.01%；從償還年度看，“十二五”期間需要償還的地方政府債務總額為74797.56億元，占到整個地方政府債務的近70%，其規模是2010年地方公共財政收入的1.03倍。

二、我國地方政府債務的管理存在以下亟待解決的問題

（一）籌資方面的問題

由于存在法規約束，以及業已存在的多頭舉債、舉債程序不透明、地方政府性債務收支未全部納入預算管理等現狀，引起了地方政府融資平臺公司數量多且管理不規范、地方政府舉債融資缺乏規范甚至違規擔保或借貸、地方政府債務規模難以掌控、風險預警機制尚待建立等“事前”監管問題，缺乏完善的“立項”監督。出現了資金投向未落實、項目準備不充分、擔心銀根緊縮而為項目超前融資的盲目舉債，個別地方政府負有償還責任的債務率超過100%，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，部分地區出現了逾期債務等現象，并有可能出現籌資審批過程中的“尋租”行為。

（二）用資方面的問題

由于存在尚未建立或健全具實際操作意義的地方政府性債務管理規定、還貸準備金制度、風險控制機制、債務資金績效評價體系等現狀，引起了地方政府債務資金流向與結構、使用效益等的監管不到位等“事中”監管問題，缺乏完善的“成本與效益”監督。出現了部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大且償還無保障，有約12%的政府性債務資金未及時安排使用，將債務資金違規投入資本市場、房地產市場等違規取得和使用政府性債務資金等現象。

（三）債務償還方面的問題

由于缺乏完善的“立項”事前監管與完善的“成本與效益”事中監管，極易出現諸如地方政府舉債資金閑置或將債務資金投向 “兩高一剩”（高能耗、高污染、產能過剩）、低水平重復建設項目等“好鋼沒用在刀刃上”的問題，或因舉債項目論證不充分盲目舉債帶來預期盈利與社會公共目標無法實現，不能以舉債項目收益“供養”債務本息（無法按期償還債務本息），或走入發新債償舊債的“前任借貸后任償還”的“死循環”，或加重地方本已“舉步維艱”的財政支出負擔，為不合理項目或違規使用債務資金形成的高額利息“埋單”，造成有限財政資源的無謂浪費等“事后”的“爛攤子”工程。

三、構建我國地方政府債務綜合管理體系的對策

（一）籌資環節的改進對策

通過完善地方法規、建立科學的“立項”審批評價與有效的社會監督體系，完備“事前”監管體系。認真對地方綜合財力、財政收入及其增長源進行調研與統計，科學測定并將債務負擔率、債務依存度等指標的上限，完善《預算法》及通過立法形式寫入地方性法規，設置地方政府債務總體規模的 “警戒線”，如借鑒《馬斯特里赫特條約》要求歐盟國家60%的國債負擔率警戒線等。通過建立評價指標體系、項目評價專家庫、隨機組建評審小組進行項目評估、聘請獨立第三方評價機構進行評估的“雙重”評估機制等措施建立政府債務立項評價機制。通過立項前的聽證、民意調查、約訪專家等形式，充分發揮社會監督的作用，實現“惠民”公共工程體現民意的宗旨。并將獲批的地方政府債務規劃或立項編入財政預算，從而形成較強的法律與預算約束，減少審批過程中權力“尋租”的可能性。通過增大事前評審與監督成本嚴把籌資的“源頭”關，起到“開源”的功效。

（二）用資環節的改進對策

通過建立量化的資金績效評價、風險預警與控制體系，完備“事中”監管體系。建立相應的績效、風險評價指標體系，定期專項考核、評價與公示地方政府債務資金的績效與風險，并將其納入地方政府官員的業績考核，以此對當前項目進行評價，為今后同類項目審批提供經驗數據。建立針對各類績效與風險的獎懲機制與風險基金，通過體現成本效益原則的制度約束、量化考核與風險控制等措施，提高地方政府債務資金的使用效益，并充分發揮政府投資的導向性，使地方政府債務資金真正承擔起償還債務本息的“本職”使命，起到“通渠”的功效。

（三）債務償還環節的改進對策

通過建立有保障的債務償還與突發事件應對體系，完備“事后”監管體系。參照國內外相同項目的建設與收益周期，針對所有可能發生的突發事件，科學測定與擬定償債周期分布、償債基金計提比率下限與突發事件應對措施，并在地方法規及項目審批中予以明確，使債務到期償還的財政風險降到最低，使突發事件應急預案得以落實，做到償還與突發應急有保障的未雨綢繆，真正解除地方政府債務應債主體的后顧之憂，起到“節流”的功效。

綜上所述，如圖所示，唯有將地方政府債務的事前、事中和事后監管當做一個環環相扣的“鏈條式”系統監管工程和具有前因后果循環關系來對待，對地方政府債務的成因與現狀進行扎實調研與分析，理順中央政府與地方政府間財政關系，研究地方政府債務與國債的區別與聯系，在堅持“中國特色”的前提下借鑒國外先進經驗，構建出科學與完善的立項評價體系、立法審批與社會監督體系、資金績效評價體系、風險預警與控制體系、債務償還與突發事件應對體系，才能實現地方政府債務負擔良好的標本兼治的“代際傳遞”良性循環，實現地方政府債務“開源”的事前、“通渠”的事中與“節流”的事后監管及其為社會公共服務籌資等職能，避免 “頭痛醫頭”、“腳疼醫腳”只“治標”不“治本”的盲目及不規范管理亂象的出現，使地方政府債務管理走上法制化、規范化、科學量化管理的軌道。