提高老年農民養老保障水平的新思路

王 德 忠

(四川師范大學經濟與管理學院,成都610066)

提高老年農民養老保障水平的新思路

王 德 忠

(四川師范大學經濟與管理學院,成都610066)

農村老年人的歷史貢獻與政府提供的養老保障極不對稱;農村老人的養老問題已成為嚴重的社會問題,其生存質量普遍低下,社會負面效應大;實施承包地換社保制度,開放農村土地要素市場,實現土地養老,具有多重正面效應;從成渝經濟區試點,待政策完善后向全國推廣,是實施城鄉一體化新戰略的有效策略。

老年農民;養老保障;新思路

我國老年農民養老水平過低已成為不容忽視的社會問題,老年農民是我國建成全面小康社會最需要關注的重點人群。提高老年農民養老保障水平,是打破城鄉二元化戶籍制度堅冰,推動城鄉一體化;有效刺激內需,推動經濟增長方式轉變;加速土地要素流轉,推動農業規模化、新型工業化與新型城鎮化;推進特困區脫貧進程,確保經濟發展成果與農民共享,實現社會和諧目標的重要戰略舉措。該措施政治效應強、經濟發展效應大,能最大限度彰顯公平與正義,修復傳統孝文化,促進社會穩定與和諧。

一 提高老年農民養老保障水平的現實必要性

1.老年農民共享改革發展成果的權利和必要性

2012年12月28日,第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂了《中華人民共和國老年人權益保障法》,其中第三條規定:老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利,有享受社會服務和社會優待的權利,有參與社會發展和共享發展成果的權利。第五條規定:國家建立多層次的社會保障體系,逐步提高對老年人的保障水平。《中華人民共和國老年人權益保障法》中規定老年人,包括60歲以上農民共享發展成果,體現了法律的公平性與人道主義原則。但是,上述法律精神的全面落實,需要政策的創新,需要實施國家新戰略。

從老年農民的貢獻與回報來看,農民與工人一樣,為共和國的締造與建設作出了巨大貢獻,理應公平享受國家養老保障。以毛澤東為核心的老一輩革命家,堅持工農聯盟戰略,走“農村包圍城市”的革命道路,成功地推翻了“三座大山”,締造了中華人民共和國。1949年以后,我國農民在建設社會主義新中國的過程中,通過辛勤勞動,向國家繳納各種農業稅費,為工業發展、城市建設以及國防與科教等事業貢獻了大量農業剩余。

革命戰爭年代,農業稅是革命根據地財政收入最主要的來源。在工業化不發達時期以及1994年稅制改革后,農業稅一直是縣鄉兩級政府的主要來源,確保了基層政府的正常運轉。從1949年到2005年,全國共計征收農業稅4194.2億元;從征收率來看,在1952年以后,農民名義農業稅率分24級,在7%-30%之間;從全國一般的縣來看,農業稅占財政收入的比重,從解放初的1949-1952年高達80%以上到以后各年逐漸降低,但是直到1975年,也基本保持在30%以上[1]1-11。以四川省鄰水縣為例,在1985年,農業稅收入仍然占其財政收入的30%以上[2]344。一般的農業縣,在解放41年后,也仍然超過20%。

在特殊時期,由于工農產品價格“剪刀差”,各種雜項負擔、間接稅負擔等遠遠超過“明稅”。學者楊斌對此進行了測算與研究,其結論如下:1953-1985年間工農產品“剪刀差”形成的負擔是農業稅的6倍多;1986-2001年的16年間,包括“三提五統”和勞役在內的雜項負擔為1774.21億元,是農業稅的10.24倍;2002-2005年農民負擔的間接稅和土地現代“暗稅”,年平均9092.77億元,是最高年份(2003年)農業稅總額423.82億元的21倍[3]。

孔祥智與何安華通過粗略測算認為,我國農民通過工農產品價格“剪刀差”、農民對國家廉價勞動力貢獻、農民對國家建設的土地貢獻這三項合計共約17萬億元[4]。

上述情況表明,在計劃經濟年代,農民基本口糧、基本生活資料降低到必要勞動價值之下,老年農民真苦。老年農民對國家建設貢獻巨大,提高60歲以上老年農民養老保障水平,是對老年農民年輕時的奉獻的必要補償,符合社會主義公平原則。

2.提高老年農民養老保障水平,可以有效刺激內需,促進國家經濟增長方式的轉變

我國經濟增長方式必須由依賴外需驅動轉向依賴內需驅動,而擴大內需則需提高居民收入水平,提高全國居民平均消費水平。提高60歲以上農民養老收入,既符合收入分配改革的戰略方向,又符合刺激內需的現實需求。

據筆者長期調研顯示:當前,60歲以上老人存在不敢消費與無錢消費的困境;子女比較富裕的老年農民,約占農村家庭的15%,對于比較富裕子女給的養老錢他們不愿大膽消費,擔心子女日后不愿意再給贍養費,部分老人甚至感覺花費子女給的贍養費無尊嚴感與價值感;而85%左右的農村老人,子女并不富裕,他們沒有多少收入供老人消費,這批老人過著極其清貧的生活。

根據消費理論,如果提高老年農民養老金,相當于把他們轉變為市民,是一條城鎮化建設的新路徑;另外,高收入人群的消費傾向較低,低收入人群的消費傾向較高,老年農民是典型的低收入人群,如果提高他們的養老保障金,則可以提高全國居民平均消費傾向,從而擴大內需。如圖1所示,提高老年農民的養老金,在國民收入總量為Y2的情況下,完善收入分配結構,可以使國家的消費總量由C2增加為C1。從長期來看,還可以使消費函數的斜率因為平均消費傾向或邊際消費傾向的增加而上升,消費函數便由CL=αY變為CH=βY,在Y1收入水平下,消費可以由C2增加到C3。

圖1.提高老年農民養老金的消費函數變化圖

如果農村60歲以上老人擁有自己一份穩定的收入,則不但可以激勵老年農民消費,還可以刺激子女大膽消費,從而擴大內需。假定每位老年農民月平均獲得600元收入,一年可獲得7200元純收入,如果他們全部用于消費,則一年至少可以直接增加最終需求7200億元。若考慮子女消費效應與乘數效應,老年農民釋放的最終需求規模會更大,從而有助于我國經濟增長方式由外需驅動向內需驅動轉變。

3.提高老年農民養老保障水平,完全符合中央建立新型工農關系的戰略部署

中央農村工作會議強調,要加大統籌城鄉發展力度。當前和今后一個時期,要進一步加大力度,推動資源要素向農村配置,逐步縮小城鄉發展差距,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農關系。新型工農關系,一定是公平的工農關系,一定是城鄉政策一體化格局的體現。

可以這樣認為,引導有市場運營經驗、有資本實力、有農業情結的新型農民進入農村,引導無資、無技術與無農業產品市場運作能力的傳統農民退出農村與農業,進入城市從事工業與服務業,是我國重塑城鄉關系的關鍵。如果激勵老年農民把承包地交回集體經濟組織,有助于土地要素重新配置,便于農村引進與培育新型農民,有助于農業規?；?、集約化、機械化與現代化的發展[5],有助于傳統農民有序退出農村,進入城鎮,這是新型城鄉的形成過程,是促進城鄉一體化的重要路徑。

因此,提高60歲以上農民的養老保障水平,是以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉資源重新配置、城鄉一體化的重要抓手,是創造性地落實中央農村工作會議精神的重要舉措。

4.提高60歲以上農民養老保障水平,是實現全面建設小康社會目標的重點環節,是破解脫貧難點的關鍵性舉措

2011年公布了《中國農村扶貧開發綱要(2011 -2020年)》,連片特困地區包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山-太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等11個區域的連片特困地區。11個連片特困區大部分集中于中西部地區,人口達2億,其地形地貌主要是山區與丘陵區,農業條件極其惡劣,工業基礎十分薄弱,第三產業發展滯后。顯然,連片特困地區的存在,是我國全面建設小康社會的最大障礙。連片特困區的困難戶不是當地的年輕人,多數年輕人都已外出務工,最大的困難群體是老年農民。因此,率先提高連片特困區60歲以上農民養老保障水平,是實現全面建成小康社會目標的重點環節,是破解脫貧難點的關鍵性舉措。

5.提高老年農民養老保障水平,可以激勵家庭養老,傳承中華孝文化

目前,我國農村老人的一大困境,是年輕的孩子由于生活所迫大多外出務工,導致留守老人與兒童相依為命,風蝕殘年的老年農民帶著孫輩生活,更有甚者還需要下田間地頭進行農業勞作。部分老年農民由于子女能力有限,難以賺取贍養老人與養育子女的基本收入,子女無能力盡孝,他們只能依靠傳統農業艱難度日。

筆者長期調研發現,我國80%左右的農村老人由于子女能力有限以及長年在外務工,無法享受子女盡孝。長此以往,將嚴重影響中國文化精髓—孝文化的傳承,影響老年農民的生活質量。部分老年農民不但年輕時物質貧困,年老后甚至遭遇“物質貧困”與“情感貧困”的雙重折磨,這不符合社會主義基本原則。

如果老年農民自愿放棄土地,政府出臺養老政策,補貼地區生活費用差異,激勵老年農民跟隨子女進城生活,不但可以弘揚孝文化,還可以讓年老農民享受城市現代文明成果,尤其是現代醫療服務,讓年老農民安享幸福晚年。這也是以人為本的城鎮化發展新思路。

二 我國60歲以上農民養老保障水平存在的問題

1.我國農村60歲以上老年人數量大,其生活質量事關全面建成小康目標的實現

根據2010年全國第六次人口普查數據:我國農村60歲以上的人口總數為99288237人,占農村總人口的比重為14.98%;鎮60歲以上人口總數為31949461人,占鎮總人口的比例為12%;城市60歲以上人口總數為46351652人,占城市總人口的比例為11.48%。全國60歲以上人口總數為177589350人。隨著老齡化加劇,這一數據還會迅速上升。在這一連串的數字中,可以看出,近億的農村老年人的生存狀態,直接關系到我國能否在2020年實現全面建成小康社會的戰略目標。

2.我國農村及鄉鎮老人養老保障水平極低,其生活生存質量堪憂

根據筆者對四川與重慶的深入調查,目前,四川省農村60歲以上老人每月養老金僅為55元;重慶水平略高,分別是:60-70歲老人,每人每月80元; 70-90歲,每人每月90元;90歲以上100元。粗略統計,在四川與重慶地區,吃、穿、行、醫等,每月最低生活費用至少400元。表1顯示的是一個普通農民不生大病、不進行人際交往所需要的生活費用。如果生大病、進行普通的人際交往,至少每月需要600元。每月55元的穩定性保障收入,600元左右的月支出,如此之大的收支缺口,成為影響年老農民生存質量的最大制約因素。

表1.川渝農民每人每月最低生活保障調查表(元)

我國的丘陵地區與山區,由于通勤成本居高不下,土地貧瘠而且小塊分散經營,戶均糧食產量偏低,人工與交通運輸成本高,農民生活成本反而比城鎮高出許多。更為嚴重的是,許多農民家庭由于長期缺醫少藥,部分積勞成疾,醫療開支的成本異常高。雖然新型農村醫保報銷比例可達80%左右,但由于報銷的基數變大,家庭負擔的絕對額與收入相比仍然過高。農村家庭由于疾病致窮或返貧的現象十分嚴重。因此,醫保制度的改革需要養老制度的改革進行有效配合。

3.我國農村普惠性養老水平過低而引發的爭奪低?，F象已導致尖銳的社會矛盾

目前,由于年老農民普惠性的養老保障水平低下,農村爭奪低保現象十分激烈。為了爭取多一點的養老保障,農村低保申請的數量越來越多。國家的低保面不斷擴大,低保率上升。在信息不對稱的情況下,部分低保工作人員工作隨意性大。在農村,不符合低保條件而享受低保的現象十分嚴重。據2012年上半年國家審計署公布的《全國社會保障資金審計結果》,全國錯保率達4%。中國社會科學院發布的社會保障綠皮書顯示,在受調查的低保家庭中,60%不是貧困家庭,有近80%的貧困戶沒有享受低保救助。當然,這一數據帶來的信息還有待深入分析,不能就此簡單地得出結論。客觀地講,低保政策的實施,需要從收入與支出兩個角度綜合考慮,才能更顯公平,但部分地區僅僅從家庭資產角度進行簡單化評估,影響了低保的公平性。

在現實生活中,由于低保政策執行偏差,引發了嚴重的基層干群矛盾與社會矛盾。農村低保與特困戶領域頻頻出現的腐敗現象,導致未享受低保的人群對政府產生不信任感,嚴重損害了黨和政府的形象,使“得民心政策”反而失掉民心。因為政府工作人員在低保執行過程中存在違規行為,以及低保面擴大化趨勢而引發的低保戶與非低保戶之間的社會矛盾,已成為影響農村社區安定的不容忽視的因素。限制低保無序化擴大趨勢,研究并出臺普惠式的老年農民養老政策,已勢在必行。

三 提高60歲以上農民養老保障水平的新思路

隨著我國工業化、城鎮化與農業現代化的加速發展,土地要素已成為經濟發展的最大制約。動員60歲以上農民自愿退出農業生產的同時,給以充足的養老保障,既符合農民與工人公平享受社會發展成果的原則,又不會帶來諸如政府擔心農民失去生產資料而產生新的社會動蕩。尤為重要的是,這一重要舉措,可以成為打破城鄉二元化戶籍制度堅冰的有效辦法之一,同時,也可以為新型工業化、新型城鎮化與農業現代化提供土地要素保障,實現一舉多得目標。

1.實施承包地換社保制度,讓年老農民真正老有所養

動員60歲以上農民自愿放棄土地,實行家庭養老向國家養老戰略轉變,在策略上,可以先低后高,確保國家財力可承受。

具體操作辦法是:對于目前自愿放棄土地的農民,給予每人每月500元的養老保障;對于過去已放棄土地的60歲以上農民,直接讓其享受每人每月600元以上的養老保障,并進行適當補償;根據國家經濟發展以及物價上漲情況進行指數化調整;所有的費用由政府負擔,這相當于國家對于地方土地費用的返還。

政策實施所需要的資金,可以從多渠道籌集。據統計,2011年,我國財政收入已達10萬億元,如果把我國農村60歲以上的老人99288237人以及鄉鎮60歲以上老人31949461人進行加總,合計為131237698人。如果每人每月給予600元養老費,則每月需要78742618800元,約787億元,一年共約9444億元,該項支出財政完全可以承受。

另外,老年農民交回給集體的土地,在獲得收益后,集體經濟組織應按照面積的多少,向老年農民進行分配。中央政府研究并出臺相關政策,抽取一定比例的國有資產利潤,建立惠及全民的專項養老金,讓農民與城市居民一起真正成為國有資產主人,成為國有資產收益的受益主體。

2.選好試點區域,確保土地換社保政策有序推進

為了實現既定政策目標,達到最佳政策效果,建議可以川渝經濟區這一國家戰略性區域、西部最強經濟增長極作為試點。

由于西部大開發,川渝成為最重要且條件最成熟的地區,政策扶持也最具有根據與理由。在共和國歷史上,川渝農業稅貢獻較大。四川與重慶幅員57萬平方公里,雖然名義農業稅稅率在11%-17%之間,但由于估產基數大,人口與農業稅都占全國的1/10強,直到2005年,四川與重慶農民的農業稅負擔在全國最重[1]。重慶是三峽庫區,多數市、區、縣損失巨大;四川是我國少數民族集中的省區,尤其是前藏地區,穩定壓力大。兩地都是連片貧困區很多的省份,又是全國的生態屏障區,都是全國統籌城鄉綜合改革試驗區。重慶的“兩江新區”與四川的“天府新區”,是成渝經濟區的火車頭,是國家批復的重要經濟開發區,需要大量的土地資源、人力資源。率先打破舊有戶籍制度,實行老年農民國家養老,可以為年輕人城鎮化、土地流轉、農業規?；洜I,新型工業化與城鎮化用地,以及公平化共享發展成果,提供全國性示范。在川渝實驗并取得成果后,總結成功經驗,以及考慮財政承受力后,便可向全國推廣。

目前,四川60歲以上人口13109909,占四川省總人口的16.97%;城鎮60歲以上人口為4367383,占四川省城鎮總人口13.50%;鄉村60歲以上人口8742526,占四川省鄉村總人口18.19%。重慶市60歲以上人口5024394,占重慶市總人口的17%;城鎮60歲以上人口為2117648,占重慶市城鎮總人口13.84%;鄉村60歲以上人口2906746,占重慶市鄉村總人口的21.45%。按每人每月600元計,在四川與重慶試點,每年需要資金約839億元,2012年,重慶與四川一般性預算收入分別加總約為1700億元、3000億元,中央一般性預算收入為11.7萬億元,中央與省級按一定比例負擔,基本可以承受。

3.開放老年農民土地要素市場,搞活土地養老保障

建議開放農村宅基地、林地、自留地等土地市場,讓有條件的老年農民的宅基地進行市場流轉,搞活土地養老保障。在條件成熟的省會城市以及發達的省轄市,可以立即嘗試建立農民宅基地市場,讓宅基地在市場上流通,由市場定價,所獲得的收益全部由農民所有。因為宅基地及其老屋,是農民為數不多的財產。從法理角度講,農民宅基地屬于村民集體所有,也就是說,宅基地是可以量化到家的農村居民財產。如果不認可這一事實,那么,我國城市化無法深度推進,農民凈身進城既不公平,也會造成大量的城市貧民窟,對社會長期發展將造成不可估量的損害。

該措施目前只針對老年農民,而不針對年輕農民。這一方面可以讓老年農民在有生之年享受土地增值收益,另一方面可以使土地要素合理配置。之所以不針對年輕農民,關鍵在于不讓年輕農民失去土地后在社會上游蕩,從而對社會穩定構成威脅。對于老年農民而言,通過享受土地增值收益,可以安享晚年,而且不會對社會穩定形成威脅。這就是所謂的“老人老辦法、新人新辦法”。放開老年農民的土地市場,本質上是讓其真正享受土地養老。在老齡化趨勢日益明顯、獨生子女成為社會主角、社會養老產業發達之時,該措施具有公平性、合理性與現實可操作性,并能減輕政府財政壓力,提高土地資源配置效率,促進社會和諧。

四 基本結論

如果說農民是我國的弱勢群體,那么老年農民又是我國農民中的弱勢群體。因此,老年農民小康,全國才有小康;老年農民幸福,全國才有普遍幸福。解決老年農民問題的關鍵之點在于養老保障。多數老年農民沒有穩定的收入,宅基地交易如果僅僅限于本集體范圍之內,價值不大,而且沒有彰顯公平;承包地由于老年農民逐漸失能,生產所得極其有限。鑒于老年農民的社會貢獻,以及農民與工人等一樣是一種不可或缺的職業,建議政府提高老年農民養老保障水平。筆者不贊成部分地方政府實行的以“雙放棄”(放棄宅基地、放棄承包地)為條件換取養老保障金的辦法;也不贊成部分地方政府實行的以極低價格收購農民宅基地,并以此作為老年農民交納社保費并每月領取600元左右養老金的改革舉措。宅基地是農民的財產,是農民的立足之地,立身之本,其價值應由市場決定,政府不能人為壓價,政府更無權無償占有,政府提高老年農民的養老保障水平不能與宅基地相聯系。筆者認為,老年農民把承包地交予集體經濟組織經營以換取政府提高養老金的改革路徑,具有可操作性,具有公平性,適應社會未來發展趨勢。健全全國性農民宅基地市場,讓農民帶產進城的條件已基本成熟。需要強調的是,改革必須堅持自愿原則,老年農民仍然擁有承包地收益權。

[1]王力.新中國農業稅歷程[M].北京:中國稅務出版社,2009.

[2]四川省鄰水縣地方志編纂委員會.鄰水縣志[M].成都:四川科技技術出版社,1991.

[3]楊斌.中國農民廣義稅收負擔走向[J].稅務研究,2007,(10).

[4]孔祥智,何安.60年來我國農民對國家建設的貢獻分析[J].中國農村科技,2009,(9).

[5]王德忠.當前我國新農村建設中存在的問題與對策思考[J].農村經濟,2012,(11).

[責任編輯:劉萍萍]

●書 訊

皮朝綱教授的“禪宗美學三書”出版

我校文學院皮朝綱教授的“禪宗美學三書”——《丹青妙香叩禪心:禪宗畫學著述研究》、《墨海禪跡聽新聲:禪宗書學著述解讀》和《中國禪宗書畫美學思想史綱》,已分別由商印書館、上海三聯書店和四川美術出版社出版。前兩書,主要是為中國美學史(含中國繪畫美學史、中國書法美學史)研究,特別是禪宗美學史研究提供文獻資料;同時,試圖對禪宗畫學思想、禪宗書學思想做橫向的理論概括,并勾劃出它們的理論框架。這兩部書中所輯錄的文獻資料,有不少很珍貴、有興味的內容,其中許多都不見于古代文獻的書畫史、書畫論、書畫法、書畫品、書畫評、書畫錄、書畫跋等典籍中,也不見于現當代出版的中國美學文獻資料匯編和中國畫論(以及畫史、畫品等)、書論(以及書史、書品等)文獻匯編中,因而具有重要的文獻參考價值。而后一本書,則是對中國禪宗書畫美學思想進行縱向的歷史梳理,試圖展示出禪宗書畫美學思想的發展歷程;它無論是對禪宗畫學思想、禪宗書學思想做橫向的理論概括,還是對中國禪宗書畫美學思想進行縱向的歷史梳理,都是學術界至今無人涉足的領域,因而也具有重要的學術參考意義。

On the New Resolution to Improve the Rural Endowment Insurance System for the Elderly Farmers

WANG De-zhong
(School of Management and Economics,Sichuan Normal University,Chengdu,Sichuan 610066,China)

The rural endowment insurance system does not match contributions of the elderly in rural areas.The pension problems of the elderly in rural areas are becoming a serious social problem because of their low quality of life and negative social effect.To exchange the contracted land for endowment insurance,to open the rural land market and to give full play to the land in ensuring elderly people’s livelihood have all their positive effects.It is an effective strategy to take Chengdu-Chongqing economic zone as the pilot project and extend the improved polices nationwide.

the elderly farmers;endowment insurance system;new resolution

F323.89

A

1000-5315(2013)03-0049-06

2013-01-20

王德忠(1970—),男,重慶云陽人,四川師范大學經濟與管理學院教授,研究方向為區域經濟學、產業經濟學、金融學與戰略管理等。