成都“土改”實驗

成都作為我國農(nóng)村土地確權(quán)最早的一批試點地區(qū)，目前確權(quán)工作已基本完成。通過確權(quán)，第一次全面、系統(tǒng)理清土地權(quán)屬關(guān)系，真實、徹底摸清農(nóng)村“家底”。當(dāng)然在此過程中依然伴隨著一些諸如產(chǎn)權(quán)依舊模糊等問題。

改革的現(xiàn)實

成都是在2007年獲批成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。而事實上，早在2003年8月成都就已正式推開全市域范圍內(nèi)“規(guī)劃先行，產(chǎn)業(yè)支撐，改革推動，公平發(fā)展”的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，使成都在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一系列工作方面積累了經(jīng)驗，為 2007 年“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”的“先行先試”奠定了改革深化的基礎(chǔ)。

當(dāng)?shù)貒辆忠晃幌嚓P(guān)人士告訴記者，此次改革的重點主要在兩步，那就是確權(quán)和流轉(zhuǎn)。他認(rèn)為其實確權(quán)還是為了更好的流轉(zhuǎn)。毫不夸張的說，涉及農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的每一種形式的每一步驟，都包含著某種風(fēng)險。在很早之前就形成的農(nóng)村集體土地所有制，在農(nóng)民、集體和國家之間的權(quán)利界定方面，先天就存在模糊性。“假如不搞流轉(zhuǎn)，那么還不會出什么問題，僅僅是效率低下，不會形成其他禍端。可是要是一旦開始流轉(zhuǎn)了，現(xiàn)在這樣的模糊性就會為侵犯利益提供便利。其實大家都想大推土地流轉(zhuǎn)改革這張牌，但是大家都怕替侵害權(quán)利背黑鍋，到時候引發(fā)眾人質(zhì)疑，叫停改革事小，可能還有更嚴(yán)重的后果。這也是這幾年流轉(zhuǎn)難以大規(guī)模化和低效率得以維持的一個原因吧。”這位基層干部可能說出了一部分人的擔(dān)憂和心聲。

記者在當(dāng)?shù)亓私獾剑行┱咧霸趫?zhí)行的過程中就出現(xiàn)了一些問題，比如拆除或合并房屋騰出的宅基地指標(biāo)，面積相等的情況下，賠償卻很不一樣，低者每畝不過萬，高者逾10萬。這是由于時間的不斷推移，政策的變動造成的，是政策不斷改進(jìn)的結(jié)果，而在一些農(nóng)民看來是難以接受的。這就是土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)改革的復(fù)雜性例證之一，當(dāng)然還有很多其他問題。而正是在這樣一種背景下，成都還是選擇深水改革。2008年中共成都市委市政府下達(dá)了當(dāng)?shù)氐囊惶栁募渴疬M(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度，要求在全市范圍內(nèi)完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和全部房屋所有權(quán)的確權(quán)、登記和頒證，并在全面確權(quán)的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、山林承包權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋產(chǎn)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，最終“建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”。記者還獲悉，最早提出確權(quán)要成為流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)的，并非農(nóng)村工作的專家學(xué)者，而是當(dāng)?shù)爻墙I(lǐng)域的一位干部，最終成都的決策層采納了這個意見，并在之后確立了以確權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)改革。

上述這位國土局的干部表示，這些年為了推行這項改革，地方和基層都做了大量工作，特別是確權(quán)工作繁瑣、工作量大。“局里和基層所里，以前都放滿了大堆待確認(rèn)的證書。還有一些實際困難其實比理論困難有過之無不及。比如有的鎮(zhèn)里居民大多外出打工了，有的還放不下家里的地，耕地很零碎，實際耕種面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際面積，大家居住的很分散，難以集中利用土地，歸結(jié)起來就是流轉(zhuǎn)不足。一開始必須組織一批干部下去宣傳，告訴農(nóng)民現(xiàn)在的政策和目的，很多人聽了都很高興。事實上，確權(quán)真的難好多，特別是到村一級，幾十年的房產(chǎn)變動根本沒有可靠的記載。當(dāng)時就想了一個辦法，組成村里的評議會，由大家推舉長者，來進(jìn)行口述回憶，并要由村民接受才行，并且之后還要進(jìn)行實地測量，公示、頒證等等法定環(huán)節(jié)才能生效。”而除了這些繁瑣的、需要理順的環(huán)節(jié)之外，不可忽視的是經(jīng)濟成本，確權(quán)需要動用大量的人力物力是客觀現(xiàn)實。除了干部人力投入，土地測量的費用也要算在內(nèi)，當(dāng)時大概測量費在每平米7分左右，加上每戶不到30元的辦證成本和便于永久存檔和方便公示的“村莊魚鱗圖”的制作，加在一起大約每畝確權(quán)成本在80元左右，而不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)都得到了成都市財政的支持。

“土改”再升級？

成都“土改”中的確權(quán)為現(xiàn)在還未進(jìn)行確權(quán)的地區(qū)提供了鮮活的樣板和經(jīng)驗，但同時也提出了大量具有挑戰(zhàn)性的問題。比如對于農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民自用的宅基地，人們擔(dān)心如果允許流轉(zhuǎn)，會不會造成農(nóng)民的流離失所等問題。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁多年從事產(chǎn)權(quán)變遷方面的研究工作，之前曾組織課題組對成都土地改革進(jìn)行過調(diào)查研究，課題組的研究報告指出：在成都，深入下去就不難發(fā)現(xiàn)這里面有一個量的臨界點，保證農(nóng)民的居住權(quán)，包括那些進(jìn)城務(wù)工失敗了再回鄉(xiāng)的農(nóng)民的居住權(quán)，人均30-35平方米的宅基地是夠用的。可是事實上，由于多年集體福利分地，農(nóng)民實際占有的宅基地面積大大超過人均30平米。成都怎么找新的平衡點？就是把農(nóng)村人均150平米、或者130平米居民占用的建設(shè)用地分開處理，其中人均30-35平米的那部分用來保農(nóng)民的居住權(quán)；余下的部分確立為“其他農(nóng)村建設(shè)用地”，經(jīng)由程序可以釋放出來進(jìn)入流轉(zhuǎn)。這類探索，我們認(rèn)為非常有價值。改革開放30年，容易解決的問題早解決了，剩下的都是棘手的、利益糾葛和觀念分歧嚴(yán)重的問題。在這種情況下如何推進(jìn)改革？成都的經(jīng)驗是無論多么困難，絕不放棄，堅信一定可以找到新的平衡點；一時找不到，繼續(xù)在實踐中尋找。

周其仁認(rèn)為，中國城市化進(jìn)程中建設(shè)用地面積擴大的速度高于人口增長的速度，為改變城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)不對等癥狀、為市場配置土地資源奠定基礎(chǔ)，要進(jìn)行土地確權(quán)等深層次改革。他指出，中國城市化進(jìn)程中一個突出的特點是城市建設(shè)用地面積擴大的速度高于人口增長的速度，城市建設(shè)用地面積不斷向外蔓延，鄉(xiāng)村建設(shè)面積也不斷擴大，擠壓有限的耕地面積。他建議，要釋放結(jié)構(gòu)生產(chǎn)力，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)城市化改革征地制度；打破城鄉(xiāng)二元土地體制，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎(chǔ)作用；逐步縮小征地范圍，推進(jìn)集體建設(shè)用地入市的風(fēng)險控制。

中國社科院金融所房地產(chǎn)金融中心主任汪利娜亦表示，只有農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體明確，才能切實保護農(nóng)民從土地資本中獲得的權(quán)益。農(nóng)村土地確權(quán)有利于土地價格市場化機制的形成，讓農(nóng)民成為土地市場交易的主體非常重要。農(nóng)用地確權(quán)最終目標(biāo)不僅僅是實現(xiàn)農(nóng)用地和農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，未來可能涉及農(nóng)村用地怎樣進(jìn)入城市市場、土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變等方面的問題。現(xiàn)在市場對于小產(chǎn)權(quán)房、征地補償?shù)确矫娴挠懻摚瑢嶋H上都涉及到農(nóng)村土地權(quán)益人的利益保護問題。從土地利用效率的角度來看，只有打破土地行政壟斷，才能切實保護好土地所有權(quán)主體的權(quán)益。現(xiàn)在保護耕地、農(nóng)地入市等問題都沒有得到有效解決。除去需要國家保護的耕地和林地面積，農(nóng)村還有很多集體建設(shè)用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，這些都是很大的資源。