激活土地

今年的中央一號文件提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作。“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。農村土地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助。”

加快農村土地確權頒證，是農村土地使用制度改革的基礎，對此北京市國土資源局副局長謝俊奇曾公開表示：“農村土地確權登記發證，不亞于‘第二次土改。”

農民需要這場“革命”？

李瑞偉是廣東省茂名市一家羅非魚良種場的場長。他說，“在農村，土地屬集體所有，農戶從集體取得承包經營權，并不是所有權，經營權的期限也不是很長。這帶來了兩個問題：第一，農村土地不能抵押，貸款很困難，農戶要擴大生產規模，要搞家庭農場，很難籌到資金。第二，這對種植大戶、龍頭企業也不利，它們只能從農民手里租地，雙方容易產生糾紛。這些因素阻止了社會資本流往農村。

另一方面，大量農民進城務工就業，農村勞動力遷移走了，但是宅基地、房屋仍在原地，宅基地閑置不僅造成了‘空心村。鄉下房屋賣不掉，城里房屋買不起，阻滯了城鎮化的進程。”

李瑞偉提出的問題，記者在天則經濟研究所副所長馮興元那里也得到了相同的印證。他說，“我們去過很多地方，現在沿海地區的普遍情況是，種地的人越來越少，而且多是六十歲以上的老人。還有很多農村空心化問題也很嚴重，房屋沒有人住，農田沒有人種，尤其在偏遠地方，租用這里房屋和耕地的人都沒有，村落在逐漸衰落。”

馮興元表示，按照現行政策，城里人不能隨便購買或租用農村的房屋和土地，而新型城鎮化其中一個方面是農業現代化，按照新的發展思路，實現城鄉統籌一體化，最好的方法是無論土地、資本還是勞動力都可以多向流動。那么在新型城鎮化的背景下推行農村土地確權，是個好方向。“確權后方便了土地流轉，對原來的土地承包者是有好處的，通過土地轉讓他能夠拿到第一筆收入。如果出去打工，他能拿到第二筆收入，或者他在本地被（土地受讓方）雇傭，也可以獲得收入，無論哪種選擇都能夠增加農民收入，并且解放了土地和勞動力。然后土地受讓方可以從事規模經營，資本能夠進來，這樣就是三個生產要素重新組合。”

同時，農村土地確權的時機是成熟的。“如今農村正在建立更加完善的社會保障制度，農民不用擔心因為失去耕地而沒有食物，也不用擔心因為失去宅基地而沒有居所，因為村莊空心化后租用他人的住宅也很便宜。至于耕地轉讓會不會影響到中國所謂的糧食安全，那也不會，即使轉讓出去，受讓方也必須按照原來規劃的用途去做。現在國家鼓勵土地朝著大戶、合作社、家庭農場方向流轉，更有利于按照規劃用途利用耕地。如此分析，農村土地確權的時機已經成熟。”馮興元說。

誰是確權主體

此前有國土資源部相關負責人明確了農村土地確權登記發證的范圍：覆蓋全部農村范圍內的集體土地，包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地。

農村土地確權登記好比給農村集體土地建立“戶口本”。

其實在2010年和2012年的兩個中央一號文件中，都已經涉及加快農村土地確權登記發證工作的相關部署。如今這個問題仍被反復提及，除了其重要性使然外，更是因其復雜性導致推進阻力重重。正如一位基層政府官員所言，“承包地上錯綜復雜的關系就像只馬蜂，你不動它它不蜇你，你一動它它就蜇你。”

今年一號文件頒布后，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青在接受媒體采訪時曾表示，“農村有三塊地，分別是宅基地、農民承包地、集體建設用地。我們所說的土地流轉是指農民的承包地。這個（中央）一直是鼓勵的。今年一號文件就提出要鼓勵農民通過互利互換的方式解決承包地塊零碎化的問題，同時加大培育新型農民和農村實用人才，要著力培養一批專業大戶、家庭農場經營者。

同時要加快征地制度改革，提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有所提高、長遠生計有保障。但集體非經營性建設用地明確規定不得進入市場。”

要實現土地更好的流轉，除了明確范圍，明確歸屬權同樣重要。謝俊奇認為，我國農村土地是農民集體所有，但其占有、使用、收益、處分的權利長期得不到保障。在我國高速的城鎮化、工業化和農業現代化推進過程中，通過強征、非法占有、兼并等手段侵犯農民土地權益的事情時有發生，引起的群體事件嚴重影響了社會的和諧穩定。其主要原因就是農村土地產權不明晰，權能沒保障，權益不平衡。所以，要保護農民的權益，首先要明晰農村的土地產權。

目前理論界普遍認為在土地確權過程中，實現明確到戶，讓農民成為清晰的產權主體和市場主體，這是基本前提。“誰是產權量化的主體，在中國歷史上家庭就是一個基本單位，那么確權到家庭是比較可接受的。確權是老百姓的事情，包括確權以后以什么形式使用，這是村民自治的問題，政府可以協助他們，而不是管理他們。”馮興元認為。

產權里的問題

即使確權范圍和產權主體都已經明確，在現實操作中，依然和頂層設計有出入。

一位鄉鎮國土資源管理所工作人員直指，當前農村土地產權制度存在四個主要問題。

首先，農村集體土地所有權主體混亂，鄉鎮與村集體或村民小組爭權爭利現象日趨嚴重。現行法律對農村集體土地所有權主體沒有明確的界定，只規定了三種方式：村民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；村內集體經濟組織或村民小組集體所有，由村內農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；鄉（鎮）農民集體所有，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

在主體不明的情況下出現了征用農民土地補償費低、土地增值分配不合理、以及農用地轉用、儲備、以租代征等諸多問題。部分地區的鄉（鎮）、村干部及土地行政主管部門從便于組織管理的角度出發，往往將所有權從村民小組所有上收為村集體經濟組織（或村委會）或鄉鎮集體經濟組織（或鄉鎮政府）所有。

其次，集體土地權利不完整影響集體土地產權權益的實現。現行法律中，集體土地所有權與使用權的權能不完整，尤其是集體土地使用權，同國有土地使用權相比，處分權和收益權受到較大限制，這在一定程度上阻礙了集體土地使用權進入市場流轉，進而影響到權利人的財產權益在市場中的實現。

再次，集體土地所有權確權登記發證緩慢。由于集體土地所有權的主體確定困難，且隨著土地資產價值越來越大，各村、村小組農民集體對土地的權屬已達到寸土必爭的地步，在確定集體土地所有權時，容易產生大量的權屬爭議。長期以來農村集體土地所有權確權登記發證工作一直沒有有效開展，農村集體土地所有權的主體及其界線也一直沒有進行準確界定。

另外，政府征地困難與以村、組為主體的大量違法用地并存。隨著近年來土地不斷升值，農民對土地的財產意識日益提高，政府征地也日益困難。與此同時，以村、組為主體的違法用地卻大量存在。特別是經濟發達地區的村、組一直靠出讓、出租土地生存。甚至出現借土地承包經營權流轉之名，規避國家土地管理法規，隨意改變流轉土地的農業用途，進行永久性固定設施建設的違法用地現象。

“農村土地使用制度的政策缺失，是影響農村土地確權登記發證的最大障礙。因為沒有法律法規和政策依據，無法判斷土地取得是否合法，不知道確定給誰。所以，研究和出臺農村土地使用的一系列政策，是當務之急。”謝俊奇表示。

小產權出路何在

上文提及的違法用地現象，是與我國城鎮化相伴而生的問題，也被稱作小產權房。它的出現反映了我國現有的土地和住房制度存在某些缺陷。據馮興元介紹，在加速城鎮化階段，政府往往以低現金補償的方式大規模強制征收農民土地，使之變性為國有土地，然后高價轉讓給房地產開發商，或者大搞開發區，把土地低價甚至無償轉讓給工商企業。為了減少農民的抵制，城市政府往往還需要配合以其他補償方式，包括為其留地或者提供其他安置方式。部分小產權房的出現就與這種背景有關。土地“招拍掛”制度更是推高了城市政府的國有土地出讓價格，與被征收土地的補償標準形成天壤之別。這種利益分化格局更是刺激市區周邊鄉鎮政府、農村集體和個人主動冒著法規風險開發小產權房的沖動。

對小產權房的行政性禁令主要出現在1999年以后，如今在農村土地確權中，它們已成了頗受爭議的地帶。

小產權房的出路何在？馮興元建議，治標的對策措施包括分類處理現有的小產權房。有條件的小產權房在補繳部分稅費后直接轉化為國有土地并合法化等，或者允許集體土地與國有土地一樣能夠用于對外流轉。在后者的情況下，繳納國有土地轉讓收入就沒有必要，而是需要支付一定比例的稅費，以體現“增值部分歸公”的原則。此外，完全可以把合法化之后的小產權房視為低市場價保障性住房，將它們視為各地保障性住房的有效組成部分，而經濟適用房或者限價商品房則應該完全停建并退市，因為納稅人不必為中等收入者或者中下收入者購買產權房支付補貼：中等收入者或者中下收入者完全可以購買小戶型市場價的商品房，以取代經濟適用房或者限價商品房。

他說，“新型城鎮化確實涉及很多小產權房，確權問題不大，使用權上即使是小產權房也是有合同的，權利比較明確，關鍵是政府不能讓小產權房長期非法化存在。在小產權房確權方面，成都的實踐不錯，算是比較成功的實現了以家庭為單位的土地私有化，或者說是土地使用權的永續化。這種制度有利于打破現在所謂的宅基地年限不清楚以及耕地只有30年的局面，同時又利用了新型集體經濟組織的政策空間。這種城鄉統籌制度，使得大量小產權房不叫小產權房，而是屬于正常的交易。”

其實，農村土地確權后能夠給當地帶來諸多“正能量”，它與農村金融服務改革存在著互相激勵的關系。比如以土地信托流轉為特質的湖南省“益陽模式”，還有甘肅省今年以來通過創新抵押擔保方式和財政資金投入方式，允許農民以經過確權的土地、房產做抵押。

對于農村金融改革的未來方向，馮興元認為，還是在于金融自治。他說，“很多農村現有的政策金融機構是抽水機的作用，錢都抽到了外頭。我去年到華中地區某省的一個縣級市了解到，當地的存貸比為29%。100塊錢存款，只有29塊錢留在當地。所以當地的市領導想方設法找出路，希望在當地的金融機構都把一部分存款在本地放出去，多增加1、2個百分點的貸款，當場我就指出，為什么不多建幾個老百姓自己的金融機構？那不是他們的錢全在里面了么，哪里還需要求著金融機構反過來多吸收你的存款。這就需要改變一個現狀，就是現在銀監會直接審批是不對的，只要不跨地域的話，那么省里面，甚至一個地級市的銀監會、銀監局來核準就行了。你可以要求他必須有專業的財會人員，有規范的示范章程，這基本上就沒有問題。信用合作社如果是搞真正的合作金融，就十幾個人最好。真正的合作機構，合作銀行、合作社、信用合作，都是要人少，因為合作是人的合作，需要基于互助和利他規則展開合作，規模一大就會出現‘搭便車，道德風險和逆向選擇之類的問題，就容易被內部人控制，初級社規模小，合作成本低，也便于決策。然后可以搞聯社，德國合作銀行是德國三大銀行之一，所以中國也是一樣可以搞真正的合作金融。”