財稅改革改什么？

日前，國務院批轉了國家發改委《2013年關于深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，其中關于財稅部分的有以下四個方面：

1，完善財政預算制度，推動建立公開、透明、規范、完整的預算體制。完善財政轉移支付制度，減少、合并一批專項轉移支付，增加一般性轉移支付的規模和比例。

2，擴大營業稅改征增值稅試點范圍，在全國開展交通運輸業和部分現代服務業營改增試點，擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業納入試點范圍。合理調整消費稅征收范圍和稅率，將部分嚴重污染環境、過度消耗資源的產品等納入征稅范圍。擴大個人住房房產稅改革試點范圍。

3，將資源稅從價計征范圍擴大到煤炭等應稅品目，清理煤炭開采和銷售中的相關收費基金。開展深化礦產資源有償使用制度改革試點。

4，建立健全覆蓋全部國有企業的國有資本經營預算和收益分享制度。落實和完善對成長型、科技型、外向型小微企業的財稅支持政策。

這四個方面的總體特征是“服務大局”，即從當前經濟社會形勢發展的現實需要上來確定財稅改革的內容。但老實說，以上四個方面都不緊密關涉財稅體制本身的改革。鑒于前一個時期在新一屆政府上臺以后，重啟改革的呼聲很高，且就我本人所見，財稅改革在很多場合都被寄予了很大的希望，被稱為改革的突破口、改革的起點、改革的技術手段，等等，因此我們對新的、可能出現的財稅改革都充滿了期待。但就發改委提出的這四條而言，似乎還沒有撓到財稅改革的癢處。

改革的起點

財稅改革改什么？一個基本表述是：堅持公共財政的基本方向，深化分稅制改革的制度成果，服務國家大局。這幾話聽上去直白，但包含的內容卻極其豐富。

首先，要梳理出一個線索來。財政的問題看似復雜，實則可高度概括為兩個核心、三個方面。兩個核心：一是財政體制，二是指財政管理；三個方面：一是指中央與地方政府的關系，二是財政部門與政府其它各個部門之間的關系，三是政府與社會（包括企業和公民）的關系。當然這兩個核心和三個方面之間是有聯系的，財政體制就是指中央與地方的財政關系，或更專業地表述為“政府間財政關系”，財政管理中最主要是預算管理，主要反映的是財政部門與政府其它部門之間的資金管理關系。至于政府與社會的關系，包括的內容就更多了，總的來說就是依據當前政府工作的需要，調整財政支出與稅收政策支持的重點、方向，等等。

先說財政體制。這是中國財政問題的核心之處，即中央與地方的財政關系。現在運行中的財政體制的基本框架是1994年成型的分稅制，當然后來歷經調整。為了說明當前財稅改革應從何處改起，有必要簡要回顧一下1994年分稅制的基本情況。

1994年分稅改革的背景是：自80年代的分權讓利以來，中央財政收入大幅度下滑，以至于多次發生中央政府向地方政府“借錢”的怪事（但借了是不還的）。這時，王紹光和胡鞍崗寫了一篇很有名的文章，指出中國當時的財政情形已非常接近于南斯拉夫解體前的情形，他們的文章極大地打動了當時決策者的心事，成為1994年分稅改革的引線，所以后來有人將他們稱為中國分稅制的助產士。當然，也有一些研究者認為，中國1994年分稅制的框架還可遠遠上溯到80年初價、稅、財聯動改革的動議。不論怎么說，分稅制總算是亮相中國了。

1994年分稅制改革的內容很多，但主要有三點：

1、劃分中央與地方的事權（財政支出）范圍。屬于中央政府的事權有：國防費、外交、犖渚⑷曰窘ㄉ柰蹲省⒅醒氡炯兜男姓亂搗？犞醒脛筆羝笠檔南喙刂С觥⒅醒敫旱5墓諭庹竦幕貢靖斷⒅С齙取？屬于地方政府的事權與支出責任有：地方行政費用，牭胤酵吵锏幕窘ㄉ柰蹲？牭胤狡笠導際醺腦旌托虜肥災品？牋城市維護建設費，牭胤轎幕⒔逃⑽郎雀饗釷亂搗選？從這個事權清單給人很強烈的感觀：除了國防費、外交、武警等以外，中央政府與地方政府“分而治之”，特別是相關企業、學校、醫院等支出方面，基本原則是“誰的孩子誰抱走”，體現了后來總被人提到的（事權）“屬地化”的特征。現已成為最大事權糾葛的社會保障，那時還沒有出現。

2、劃分中央財政與地方財政的稅收劃分。

屬于中央財政固定稅收有：關稅，牶9卮饗閹昂馱鮒鄧？犗閹？犞醒肫笠鄧盟？牭胤揭瀉屯庾室屑胺且薪鶉諂笠鄧盟？犔啦棵擰⒏饕兇芐小⒏鞅O兆芄鏡燃薪贍傻氖杖？牥ㄓ鄧啊⑺盟啊⒗蠛統鞘形そㄉ杷？，犞醒肫笠瞪轄衫？犕餉稱笠黨隹諭慫啊？屬于地方財政固定稅收及收入有：犛鄧？不含鐵道部門，牳饕兇芐？牳鞅O兆芄炯薪贍傻撓鄧？，牭胤狡笠鄧盟？牪緩鮮齙胤揭瀉屯庾室屑胺且薪鶉諂笠檔乃盟？ ，牭胤狡笠瞪轄衫？牳鋈慫盟？牫欽蟯戀厥褂盟？牴潭ㄗ什蹲史較虻鶻謁？牫鞘形そㄉ杷？不含鐵道部門，牳饕兇芐？牳鞅O兆芄炯薪贍傻牟糠？，牱坎？牫蕩褂盟？犛』ㄋ？犕澇姿？犈┠烈鄧？農業特產收入征收的農業稅（牸虺婆┮堤夭？，牳卣加盟？犉跛？犚挪馱胨？犕戀卦鮒鄧？牴型戀賾諧ナ褂檬杖氳取？屬于中央與地方共享稅收有：犜鮒鄧？犞醒敕窒？5%，牭胤椒窒？5% ），犠試此？海洋石油資源歸中央，犉溆嘧試此骯櫚胤？ ，犞と灰姿？中央和地方各分享50% ）。

在長期的教學中我早就發現，1994年分稅制收入劃分的清單基本上沒有考慮稅基的流動性的問題（這是國外劃分政府間稅收收入的重要考慮因素），而是按稅收所產生的收入能力的大小在進行劃分的，即產生收入多的，主要歸為了中央稅或共享稅，產生收入少的就歸為了地方稅。另外在說明的是，就當時這個分稅的清單來看，還是有點“分稅（種）”的內涵的，遠不是現在分稅制明白無誤表露的“分稅（額）”的意思。

3、建立轉移支付制度。按上述財權事權的劃分，設計上是將60%的收入歸中央，40%的收入歸地方，支出則是地方占60%，中央占40%，其中20%的收支差額歸入轉移支付體系進行調節。

這三個方面的內容在后來的執行過程中都發生了翻天覆地的變化，并直接形成了今天的改革的問題與對象。

重新劃分事權

在所有需要改革的財稅問題中，各方公認，而且我本人更是堅信，最重點、最根本的是重新劃分中央政府與地方政府的事權范圍，將司法、社保、義務教育、醫療等涉及國民基本公平性的上收到中央。

再上以部分中，我們提到了1994年分稅制中對事權的劃分情況，一言以概之—除了顯而易見的國防、外交、武警等事權以外—其它的事權基本上是按兩個邏輯來進行劃分的。一是政府層級的歸屬，即體制上屬于哪級政府，就由哪級政府負責，如中央級的行政事業支出歸中央，地方級的行政事業支出歸地方。二是按地域進行劃分，即是誰地面上的事，就歸誰負責，這就是所謂的“屬地原則”。牋牋牋？這兩個原則看似容易為各方所理解和接受，但稍微細究一下，就會發現其中存在嚴重的問題。我舉兩個例子說明：

一是司法的問題。這屬于行政支出中的一項，按上面我們講的劃分事權的邏輯，地方司法部門的支出歸地方負責。這可就出大事了，相當于將貓鼠關在一起，而且是后者供養前者。后來廣受詬病的“司法地方化”問題、近年來許多涉及到政府侵害民眾利益的訴訟得不到公正司法解決以至于引出了一些群體性事件和信訪事業的空前火爆等，都在一定程度上與現行誤配置給地方的司法權有關。

二是社會保障的問題。1998年推行了國企三年脫軌困的改革，在此期間出現了許多下崗職工，他們的基本生活必須得到保障，這是我國社會保障事業的發端。在當時的情況下，中央針對大中型國有企業的建立了低生活保障制度，陸續建立了養老保險、失業保險等“五險一金”的社會保險制度，地方于是依樣畫瓢，也相繼建立了針對本地職工的社會保障制度。后來逐漸發展成現在我們現在看到的支離破碎、分地區、城市、人群而不同的全世界都罕見的社保體系。到今天，我國社會保障的問題可以說已到了積重難返的程度，任誰一想到社會保障下巨大的資金缺口和不同人群兩重天的待遇，就頭腦發麻，避之唯恐不及。碎片化的社保體系的另一個問題是資金分散，每一個政府，即使是縣、區這樣一級范圍特別有限的地方政府，也掌管著一筆不小的社保資金，完全形不成保險所需要的“互助共濟資金池”（現在正向省級統籌的方向發展）。

類似這樣的事權誤配置的例子還有不少，如義務教育、基本醫療等。當然還有一些涉及地方管理的事權誤配置給中央的，近來國務院正在推動行政審批制度改革，各省將會相繼啟動，可視為事權改革的另一極。

我曾經將這種按“屬地原則”劃分事權的方式稱為傳統的事權劃分方式，周黎安稱之為“行政包干制”。這種方式在中國之所以能長期存在，是因為傳統中國，由于交通、信息、技術等原因，區域和區域之間相互分割、甚至相互隔絕的，很少發生橫向聯系。即使在計劃經濟時期，地區與地區之間的隔絕不是減弱了，而是增強了，人員流動更是在禁止之列。這種情況下，地區之間的經濟、社會等各方面的聯系較弱，因此一個地方政府口銜天憲治理本地，按屬地原則明晰自己的責任范圍，是可行的也是實際的。但是在市場經濟條件下，各地之間要素的融通、人員的往來，經濟上的聯系越來越強，資本無腳可走遍天下，隨其腳步而增加的是多種多樣跨區域的事務，大大超出了一個地方政府的行政范圍。這種劃分方式就不適用了。

對于高流動性下應當如何劃分政府間事權，公共財政學的理論已經講得很清楚，基本原則是按公共產品（此處即事權）的受益范圍來確定。即一項事權，如果只涉及到一個地方，沒有或很少外溢性，則宜于歸于該政府，如果涉及多個地方，則宜歸于多個地方政府的聯合體或其共同的上級政府，如果涉及全國，則宜歸于中央政府。

結合我國的現實情況，考慮事權的劃分首先要轉換“單位”。什么是“單位”？我理解有兩個，一是“政府”，二是“事”，以誰為主？在考慮事權劃分的時候要換一種思維、換一種問法，由“哪一級政府做什么事？”這樣的提問方式轉成“某類事適合哪級政府去做？”。深言之，將考慮事權劃分的主體由“政府”轉到“事”。

一旦換了問法，回答“如何劃分事權”的問題時就立即有了不同的回答。比如，對綠化管養、環境衛生、社區文化活動，誰是合適的責任主體，一望可知，無可爭議；但是對稍大一點的公共產品，如區域內的供水供電供氣等，就超出于一個基層政府的協調范圍了，莫如幾個行政區聯合起來，建立一個區域性的共同體來做；再大一些，如交通路網、水利工程、流域生態等，涉及到更多的行政區，則需要更高級的政府來協調處置；再有那些涉及全局、高出省級行政區的事務，或者說流動性特別高，今天在此，明天在彼的事權，如社會保障，自然就歸于中央政府。

特別要指出的是，隨著我國市場經濟的發展，未來涉及到多個行政區的事權還會越來越多，我自己的切身感受的有兩個方面，一是應急管理的區域聯動，現在一些地方已在做了；二是隨著城鎮化進程的加快，相鄰城市之間在基礎設施、生態等方面的存在大量需要協調的事務。這些事權具有內在的跨區域性，都不是可以簡單指給某一個行政區劃內政府的。

總之，我認為當前財稅改革的重點在于重劃中央與地方政府之間的事權范圍，重中之重是將那些被誤配置給地方政府的交叉事權—司法、社保、教育、醫療等—上收至中央政府，由中央政府承擔主要資金責任，同時一些誤配置給中央政府的事權也要悉數還給地方。唯如此，才能從根本上破解中央與地方政府責任不清、權責不明、財權分不清楚的現狀。

最后還要指出一點，那就是清楚劃定中央地方事權范圍并不等于中央與地方分治和互不相干。相反，兩者之間仍然存在著復雜的多重關系。以基本公共服務為例，中央在設定標準、承擔相應的資金責任后，具體的管理責任是一定要委托給地方政府的。至于其中如何通過制度設計讓地方政府妥善地達到中央的政策意圖，既涉及基本公共服務提供方式的創新，也涉及整個政府的合同管理能力。這是另一個主題，此處按下不表。

構建相對完備的地方收入體系

1994年分稅制改革的目的之一是提高中央財政收入占整個財政收入的比重。從后來的情況看，這個目標迅速地、非同一般地實現了。與之相對應的是，地方財政收入應聲下降。前幾年一個很名的段子說的是就是分稅制后中央與地方的財政收入情形：“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉鎮財政哭爹叫娘”。

但地方政府一直在努力。

1994年分稅制劃給了地方政府一批看似種類多、實則產生不了多少收入的稅種。但后來，地方政府通過努力加強征管、認真培養稅源，還真的將其中一些“貧稅”養成了“富稅”，個人所得稅、營業稅都是例子。但是，由于種種原因，中央先后借勢將其納入共享稅的范圍，一開始是證券交易稅，然后個人所得稅，再就是現在進在進行中的營改增。在不斷上收財力的同時牐醒氚詞艫鼗蠆歡舷路攀氯ǎ縝懊嫣岬降囊邐窠逃⑸緇岜U希約案骼嗾庋茄氖攣瘢胤醬戳司藪蟮鬧С鲅沽Α2喚鋈绱耍匆恍┍居τ芍醒氬普械W諾鬧С鱸鶉巍緋隹諭慫啊步揮傻胤接脛醒胍黃鴟值！8匾氖牽誚弧⒍昀錚胤秸貢匭氤械W歐⒄貢鏡鼐謾⑼貧鞘謝碌木藪蟮幕∩枋┙ㄉ琛⑹姓枋┙ㄉ枰約案骼喙卜裰С鋈撾瘢罩笨誥藪蟆？地方政府四處找錢，發明了無數令人嘆為觀止的“模式”。一是賣地，即所謂“土地財政”了；二是借錢，即“地方政府投融資平臺”；三是加快開采各類資源。總之，因此，現在被媒體、公眾一再熱議的種種地方財政之亂象，背后都有著復雜深厚的體制成因。

因此，新一輪財稅改革的重點之二在于重建完備的地方收入體系。在展開之前，先說一下地方政府為什么必須要有自己的收入體系而不僅僅是接受上級政府的轉移支付。

財政分權理論對此有很好的解釋。簡言之，財政分權是指在一個國家中，除了中央政府以外，還存在著地方治理的必要性，且相對于中央政府，地方政府更接近本地民眾、最了解本地民眾對于公共產品和公共服務的需要，因此需要分權。另外，作為生產公共產品的地方政府，只有當其生產公共產品的成本（稅收）與其收益（公共產品的效益）之間距離最短時資金使用的效率最高。因此，要想更好地為人民服務、為納稅人服務，地方就必須擁有根據本地實際實際情況決定財政支出怎樣使用的自由，即財政支出的決定權。再進一步延伸下去，就到了根據本地提供公共產品的需要，經過本地民眾的同意后，確定一個合理且正當的稅收水平上面，即稅收決定權。

稅收是聯系政府與民眾的紐帶。要使地方政府對本地民眾負責，其要義之一就是要在地方政府與本地民眾之間建立并強化直接的收入與支出關系，即地方政府的收入主要來自本地百姓的稅收，拿誰的錢，替誰辦事，這個經濟上成本與支出對應才能獲得最優解的道理，在此一樣靈光。

財權背后是治權。這一點在1994年的分稅制改革不能明說的東西，后來很多人都看得明白了。后來出現了一個新概念，“財力與事權相匹配”，說起來大致不錯，問題就在于忽視了現代大國體系下地方政府必要的財政決定權。對于地方政府而言，中央來的專項轉移支付是財力，但不是財權，因為地方政府不能決定轉移支付如何使用。專項轉移支付越多，地方自由治理的能務就越小，對上聽命、依從的程度就越高。即使是一般性轉移支付，如果沒有法律的穩定性支持，也會將地方政府的注意力牽引到如何討好中央政府上來。在我國這樣一個大國，轉移支付當然是必要的（其它任何一個國家都一樣），但比例畸高，就會將地方政府引導到不怎么重視本地老百姓意見的歧路上來，進而形成一系列治理問題，最后還要中央政府出面收拾殘局。

我認為，可從以下幾個方面考慮重新構造相對完備的地方收入體系：

一是地方稅體系建設。那些稅基難以移動、產權明晰的資產，是地方政府的天然稅源，正如現在討論來討論去的房產稅、資源稅都應當成為地方政府的主體稅種。另外，那些在本地從事生產經營活動的公司、企業，由于消費了地方政府提供的基礎設備和與公共服務，因此其稅收中的一部分也要交給地方政府，如營業稅。當然，隨著營改增的全面推開，現在討論已指向消費稅了。

二是完善轉移支付。這包括兩部分，一是上級政府為平衡區域差距而下達的一般轉移支付，二是要求下級政府承擔某一特定任務、政策的專項轉移支付。我認為，需要在促進基本公共服務均等化的指導思想下，理順包括稅收返還、調整分享比例、增加一般性轉移支付，重構轉移支付體系。特別重要的是，要通過一定的方式，增強轉移支付的穩定性和和可預期性。

三是減少收費收入、基金收入、資產性收入，嚴控地方政府的賣地行為。

四是允許地方政府公開債務，開辟為基礎設施融資的陽光通道，同時加強立法監管，加強債務的使用管理、加強市場對于債務的優勝劣汰，保證地方債務情況清楚、規模適度、風險可控。

總之，1994年的分稅制本來是將地方政府的財權問題作為一個制度的組成部分內置其中的，后來由于種種變故，地方收入體系已被沖得七零八落。新一輪的財稅改革應當逐漸將其恢復起來。

（作者系西南財經大學教授）