財稅改革破與立

該如何形容近三十年的財稅改革？一位年近八十的退休老局長告訴筆者三個字：破與立。這位老局長從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣再到市局，工作過十幾個崗位，幾乎接觸到了基層財政工作的方方面面。一句“破與立”道盡了這三十多年財政改革的歷程：變革舊的計劃經(jīng)濟時期的財政體制、制度，建立起與新的市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政制度和財政工作體系。

這一場“破與立”，始于擴大地方和企業(yè)財權(quán)的包干制，到明確各級政府職能、事權(quán)、財權(quán)，實施分稅制，再到全面展開多項財政改革，建立公共財政，歷經(jīng)三十年，已經(jīng)基本完成了新與舊的轉(zhuǎn)換。然而，“破”已然不易，“立”則遠比“破”更為艱難與漫長。

如今為打造中國經(jīng)濟“升級版”，財政仍然在“破與立”中進行探索尋找突破，在政府理財?shù)乃悸飞献龀鲂抡{(diào)整。其核心內(nèi)容就是要厘清三個邊界：要分清楚政府與市場的邊界；分清楚中央事權(quán)和地方事權(quán)邊界；分清楚財政與各預(yù)算部門之間的事權(quán)邊界。在“破與立”的命題中，財政改革又經(jīng)歷著一次嬗變。

宏觀定調(diào)

2013年5月份李克強在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上說過，加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。這次國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，是在改革開放以來歷次機構(gòu)改革、簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上進行的。其特點是把機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有機結(jié)合起來，把職能轉(zhuǎn)變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手。轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題。

而后的全國經(jīng)濟體制改革工作會議又明確提出改革工作的著力點：一是要圍繞推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型深化改革。要以處理好政府和市場的關(guān)系為核心，加快推進財稅、金融、價格、科技等改革，把改革的紅利、內(nèi)需的潛力、創(chuàng)新的活力疊加起來，為打造中國經(jīng)濟“升級版”提供體制保障。二是要圍繞不斷改善民生深化改革。要圍繞老百姓反映強烈的民生問題，如在社會保障和收入分配、食品藥品安全、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等領(lǐng)域，加快改革。再就是要圍繞促進社會公正方面深化改革。

針對民營企業(yè)常常會遇到“玻璃門”“彈簧門”的問題，以及民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的現(xiàn)象，上述會議認(rèn)為，政府在市場監(jiān)管方面辦法還不多，經(jīng)驗也不足。這主要不是因為干部水平本身的問題，而是體制不對頭，所以事倍功半。要進一步打開轉(zhuǎn)變政府職能這扇大門，把該放的權(quán)力放到位，激發(fā)各類市場主體發(fā)展活力和創(chuàng)造力。這對于促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，無疑是不花錢能辦事、少花錢多辦事的“良方”。

另外從有利于地方政府更好履職的要求出發(fā)，把一些確需審批但由地方實施更方便有效的投資審批事項，以及量大面廣的生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，堅決下放給地方。

事權(quán)調(diào)整必然涉及財權(quán)，必須加快推進財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，下決心較大幅度減少中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目，“合并專項，擴大一般”，將適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好履行職能提供財力保障。同時，有權(quán)必有責(zé)，地方政府要切實擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌資金使用的責(zé)任。

李克強認(rèn)為，這次轉(zhuǎn)變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。

利益調(diào)整

著名財經(jīng)評論員葉檀認(rèn)為，目前經(jīng)濟體制改革當(dāng)中的難點和重點是劃清市場和政府的邊界，以及建立法制的市場。葉檀說：“這個改革的主旨非常清楚，就是劃清市場和政府的邊界，把市場的改革推向深入。在推進改革的過程當(dāng)中，第一要明確邊界怎么劃，第二是市場的效率如何提高，第三是政府的效率如何發(fā)揮，這個才是改革的難點?！?/p>

如其所說，改革的首要難點就是要先明確邊界怎么劃分。為什么難在劃分上？因為利益的調(diào)整與變動實屬不易。有人曾炮轟發(fā)改委稱“過去十年只關(guān)注發(fā)展，不太關(guān)注改革”。比如中國的光伏產(chǎn)業(yè)正處于危機中，領(lǐng)頭企業(yè)無錫尚德已經(jīng)處于破產(chǎn)程序，這個危機與政府的產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)。正是在政府超強力推動下，新能源產(chǎn)業(yè)一路猛進。然而，也正是這種推動導(dǎo)致了新能源產(chǎn)業(yè)一哄而上，這是違背市場規(guī)律。因此，今年的宏觀基調(diào)已經(jīng)定下，中央要下大力進行政府職能的轉(zhuǎn)換，把兩個輪子都做圓，讓車子跑起來?；谥袊F(xiàn)階段的狀況來看，要分清楚職能邊界問題，還要從三方面入手。

首先是要進行新的財稅體制改革。地方注重經(jīng)濟發(fā)展，勢必要在GDP上下功夫，讓GDP增速最快的就是發(fā)展重工業(yè)，因此地方政府著力加大重工業(yè)的發(fā)展。而第三產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)相對薄弱，從而導(dǎo)致了直接稅和間接稅比重失衡，阻礙了我國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。國稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：適當(dāng)降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個能適應(yīng)和有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟波動，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優(yōu)化分配格局需要的稅收制度體系。

其次是調(diào)整資源產(chǎn)品的價格。中國現(xiàn)階段是高污染、高耗能、高耗水、低效益的粗放型發(fā)展階段，想轉(zhuǎn)變?yōu)榈臀廴?、低耗能、低耗水、高效益的集約型增長方式。但是現(xiàn)在資源性產(chǎn)品價格過低，不能反映資源的真實價值，容易導(dǎo)致資源、能源利用效率低，也不利于粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。所以政府應(yīng)該逐步理順和完善資源性產(chǎn)品和要素價格形成機制。

此外由于我國政績考核體系中凸顯GDP，以超額完成GDP增長目標(biāo)作為政績，使經(jīng)濟增長速度一直居高不下，造成經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的效果不顯著。因此，考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績不僅要從經(jīng)濟建設(shè)指標(biāo)包括經(jīng)濟水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟效益等指標(biāo)考慮。還要從法治建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、群眾權(quán)益、食品安全、公共服務(wù)、公共安全、自然資源利用、環(huán)境污染等各個方面去考量。

理財方向調(diào)整

無財不政，“財“政”攸關(guān)，財政參與分配社會產(chǎn)品，就必須正確處理財政與經(jīng)濟的關(guān)系。經(jīng)濟決定財政，財政來源于經(jīng)濟，它在一國經(jīng)濟發(fā)展和分配體系中占有重要地位。

財政部部長樓繼偉認(rèn)為，需警惕滑向過度發(fā)揮政府的作用，通過提取更大比例的財政收入和大規(guī)模的再分配來實現(xiàn)結(jié)果公平的“歧途”。樓繼偉將這種方式比喻為“不歸之路”并指出，這樣的模式壓縮了市場的作用，可能導(dǎo)致經(jīng)濟增長率較低，就業(yè)不足。

他指出，在經(jīng)濟、政治、文化、社會、環(huán)境等多個方面統(tǒng)籌發(fā)展的“包容性增長”中，政府的關(guān)鍵作用在于關(guān)注發(fā)展機會的創(chuàng)造，而非僅僅將注意力投向結(jié)果。

樓繼偉認(rèn)為，這意味著國家應(yīng)適當(dāng)提取財政收入，進行適當(dāng)?shù)脑俜峙?，以?chuàng)造公平的發(fā)展機會，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。他認(rèn)為，正確的路徑是保護市場機制與政府提供必要的公共服務(wù)相結(jié)合，而非對市場自身的修復(fù)能力不信任，“一遇不平衡情況，即出臺干預(yù)措施?！睒抢^偉強調(diào)，包容性發(fā)展要求把創(chuàng)造機會均等、平等發(fā)展、維護社會正義放在最為突出的位置，而這些方面往往同財政制度相關(guān)聯(lián)。所以，“財政部門既要加快自身改革，完善財稅制度，也要積極支持配合相關(guān)改革，著重建立機制，促進包容?！睒抢^偉說道。

從這位理財官的角度看，政府和財政的基本職能要從對微觀經(jīng)濟活動的不平衡反應(yīng)過度中扭轉(zhuǎn)過來。政府要抓大放小，收縮其覆蓋面，強調(diào)質(zhì)量和影響力。順時而發(fā)，財政部正在重劃三個邊界的理財思路。在“破與立”的轉(zhuǎn)接中，打開公共理財思想的新局面。劃清三個邊界，不僅需要觀念轉(zhuǎn)變，還需要制度創(chuàng)新，更重要的是需要觀念轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新的互動。