轉移支付求變

如何調整中央和地方的收入分配關系和支出責任，是擺在財稅部門面前的大題目，也是近年深化財稅體制改革的重點之一。而轉移支付正是牽涉到中央與地方的關系重構和財事權調整的關鍵所在，而此前專項轉移支付比重過高也引起了不少財政官員和學者的爭論。

“我們正在做，但會很艱難。”新任財政部部長樓繼偉如是說。新著《中國政府間財政關系再思考》中，他對中央和地方之間財稅關系調整的思路也隨著浮出水面。樓繼偉稱，深化財稅體制改革有三大重點，而其中之一就是進一步壓縮合并專項轉移支付，增加一般性轉移支付。

龐大的專項

在去年的《關于縣級基本財力保障機制運行情況的報告》中指出，2011年中國縣級一般預算收入總額達2.43萬億元，上級政府對縣級政府的轉移支付資金達2.63萬億元。在2012年，中央對地方稅收返還和轉移支付為45383.47億元，地方財政支出108947.45億元。稅收返還和轉移支付占比為41.66%。也就是說，地方所花的每1塊錢，平均就有超過4毛要來自中央撥款。有人曾做過一個統計，在 1994 年—2011 年期間，專項轉移支付占我國轉移支付的平均比重約為 61.3%，一般轉移支付的平均比重約為 38.7%，專項轉移支付的平均比例遠高于一般轉移支付的平均比重。上海財大公共管理學院教授徐曙娜認為，轉移支付會有一個傾向，那就是偏向“專項轉移支付”，而非“一般轉移支付”，前者通常要求專款專用，甚至地方還要撥付一塊做配套資金。這種轉移支付有可能在給予地方更多財力的同時，也限制了地方調用財力的自由度。

如此龐大的稅收返還和轉移支付總量，使資金在轉移的過程中難免會出現效率損失的問題。而且，地方政府所支出的資金，在相當大程度上不靠地方自己，而靠中央政府。“跑部錢進”會帶來多種浪費，也不容易形成地方政府的資金節約的激勵。

財政部財政科學研究所研究員孫剛表示：“我們國家確實地區間差異很大，要都分下去了，肯定有的地方富得流油，有的地方很窮，所以通過轉移支付把富裕地區部分財力，通過中央再轉移到一些低收入地區，從理論上講這個是對的，但是在做法上還是存在有待商榷之處。既然是有轉移支付，就有個給誰不給誰的問題，我們很多轉移支付的撥付方式，缺乏制度的約束和安排，往往通過人來決定，人為因素比較大些，如果是人為因素，給誰都能說出一大堆理由，這里面就有權利尋租的問題。而我們預算本身就做的很粗，只是原則性地將幾個大科目安排一下，但是科目之下，支出的對象是不明晰的，不像美國有預算本子，每個部門是多少經費，這個經費里面人員經費是多少，人員經費里面比如司局長幾個人，他們待遇是多少，科員幾個人，他們的待遇是多少，人頭經費多少，事物經費多少，完全在預算里列的一清二楚，只要預算已通過，完全照預算來。”

此前亦有全國人民代表大會代表指出，很多地方的財力，特別是縣一級的財力，主要是通過中央轉移支付來給，很多地方對中央財政的依賴性也越來越大，從長遠來看不利于調動地方各方面的積極性。應該做一點改革，適當擴大地方財力的比重，使地方應該辦的事，自己能有一定的財力，這樣便于地方把當前的發展和長遠的發展進一步規劃好。地方債務那么多，很大一部分是因為專項轉移支付引起的。另外，專項轉移支付太多也不利于廉政建設，大家都“跑部錢進”浪費金錢、浪費精力，還會發生腐敗問題。

事權框架調整

“財權上移，事權下移，不好管的事情，甩給地方管，但是錢都一層層往上收。”這是近年來大家所一直詬病的一個問題。厘清央地的關系，也是專項轉移支付改革的先決條件。

財權，是一個相對看得見摸得著的東西，大家也容易理解。而事權，可能就顯得較為籠統，如果不是該領域的專業人員可能還一下難以找到頭緒。某位地方財政局的工作人員對記者說：“政府的事權并不等于政府的支出責任。這么說你可能不太理解，實際上，由于政府的支出是顯而易見的（便于衡量），所以一般常用支出責任反映政府的事權。雖然現有的法律及文件提出了劃分政府事權，但大多是原則性規定，對于具體的劃分標準與方法，并沒有詳細的說明，導致各級政府事權劃分模糊。所以就出現了你說的情況（財事權不匹配）。最近幾年支出責任方面雖然有了一定程度的劃分，但是劃分的程度還比較粗。特別是在共同承擔的事務中，雙方分擔的比例并沒有科學合理的依據，隨意性強，在實際執行中還存在不少錯位的現象。”記者還了解到，中央與地方政府間的事權和財權不對等這一問題在省以下各級政府間更加突出，特別是縣鄉財政收支矛盾尖銳，各地區財力存在明顯差距，尤其是貧困地區更甚。

財政部財政科學研究所所長賈康認為，在經濟性分權新時期，省以下不能真正實行分稅制的原因就在于財政層級太多，省以下還有四個層級。解決這個問題，應該另辟蹊徑，探索走扁平化的道路，減少層級。必須放棄之前一再強調的建設鄉鎮財政的方針。下一步，行政方面也需要通過鄉鎮綜合改革，最后走到把一般的鄉鎮（首先是農業區域的鄉）變成縣級政府的派出機構，不再是五大班子齊全，不再設七所八站，不搞鄉的財政實體層級。此外，通過省直管縣，可以把浙江經驗全國化，就是市和縣在行政不同級情況下，可與省級財政直接結算，財政不必再分這兩個層級各自配稅基，以后逐漸走到中央文件現在明確說的“行政省直管縣”。廣東在此方面已經起步。從長期來看，省與省以下是兩級：省和市縣。這樣加上中央是三級，原來五級分稅制的問題就解決了。 三級如何配置稅基，有國際經驗可以借鑒，我國也有相關的成功探索。

財權框架調整

在轉移支付方面具體怎么優化，有大量的問題需要討論。

中國社科院財政與貿易經濟研究所研究員楊志勇表示，專項轉移支付的問題歸根到底還是政治體制改革的問題，必須要加強專項轉移支付決策信息的公布，也就是提高財政的透明度，因為中央對地方許多實際需要和實際情況沒有地方了解那么透徹。所以他認為，一般轉移支付和專項轉移支付都需要對總量進行壓縮，一是要在分稅制改革中讓地方獲得更多的資金，二是需要中央去做更多的事情，讓財權與事權匹配起來。

財政部新聞發言人、辦公廳主任戴柏華此前在答記者問時表示，財政部在完善轉移支付制度上，積極采取措施，進一步完善轉移支付制度，優化轉移支付結構。一是嚴格規范新設專項轉移支付項目，從源頭上控制專項轉移支付數額。二是整合歸并專項轉移支付項目，對用途相似、性質相同的專項轉移支付進行整合，減少專項轉移支付的項目，統籌資金使用。三是將具有一般性轉移支付性質的專項轉移支付調整為一般性轉移支付，按照公式法方式進行分配，按一般性轉移支付方式管理。四是加大一般性轉移支付力度，增強地方政府統籌安排資金的能力。五是加強轉移支付分配和管理工作，提高轉移支付資金管理績效。盡管近年來轉移支付結構進一步優化，但由于種種原因，從目前的情況看，還需要加大一般性轉移支付，減少和歸并專項轉移支付。下一步，我們將繼續提高一般性轉移支付規模和比例，清理歸并部分專項轉移支付項目，推動政府間事權劃分和法律法規考核機制等相關領域改革，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，以更好地促進基本公共服務均等化和區域協調發展。