加強和創(chuàng)新社會管理的思考與建議

鐘慶君

黨的十八大報告指出：“必須從維護廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)。”我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟社會在前進中積累了一些矛盾。引發(fā)社會矛盾的主要原因在于利益沖突，而導致利益沖突的主要原因在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位、上層建筑滯后于經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的要求。因此，加強和創(chuàng)新社會管理形式，從根本上解決問題，需要深化行政管理體制改革，徹底轉(zhuǎn)變政府職能，使上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的要求。

一、加強和創(chuàng)新社會管理的必要性和重要性

1.高層高度重視加強和創(chuàng)新社會管理問題

2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校舉行的省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班發(fā)表的講話中強調(diào)，要“扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”。 2011年5月30日，胡錦濤主持召開中共中央政治局會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題。2011年7月份出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強社會創(chuàng)新管理的意見》，則是我國第一份關(guān)于創(chuàng)新社會管理的正式文件。在半年內(nèi)的時間里，中央高層就加強和創(chuàng)新社會管理工作做出三次研究部署，其密度之高、重視程度之高，都是前所未有的。加強和創(chuàng)新社會管理問題被寫進黨的十八大報告，表明加強和創(chuàng)新社會管理已經(jīng)成為我國社會建設(shè)中需要加以研究和解決的一項重大問題。

2.解決當前社會矛盾需要加強和創(chuàng)新社會管理

黨和國家之所以對加強和創(chuàng)新社會管理問題高度重視，在于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟社會在不斷前行中不可避免地積累了一些矛盾；而一些地方政府和領(lǐng)導干部對問題認識不到位，解決手段不妥當，一些社會矛盾沒能有效化解。其中，比較有代表性的例子是2011年9月份發(fā)生于廣東的在全國產(chǎn)生很大影響的“烏坎事件”。烏坎村部分村民因?qū)Υ甯刹刻幹猛恋亍⒇攧?wù)、換屆等問題不滿而頻頻上訪，最后演變成影響很大的群體性事件。該事件引起了廣東省委、省政府的高度重視，省委派駐工作組進駐烏坎村。省工作組認真傾聽群眾訴求，維護群眾利益，最終使問題得以妥善解決。“烏坎事件”得以妥善處理的事實說明：如果當?shù)卣皖I(lǐng)導干部能夠看到群眾利益是發(fā)展的最終目的，著力解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題是最大的政治，能夠把解決群眾利益問題作為檢驗干部群眾觀念、宗旨意識、領(lǐng)導能力的試金石，對問題公正評判、果斷解決，那么，演變成群體性沖突的“烏坎事件”將不會發(fā)生。

社會矛盾無處不在，社會矛盾無時不在。社會矛盾是社會發(fā)展過程中不可避免的。問題的關(guān)鍵在于要正確認識矛盾，并且采取切實可行的措施化解矛盾。社會管理得好不好，不在于是否存在矛盾沖突，而在于能否很好地容納和化解矛盾沖突。社會管理事關(guān)黨的執(zhí)政地位、事關(guān)國家長治久安、事關(guān)人民安居樂業(yè)。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益沖突顯性化，有效化解社會矛盾，需要加強和創(chuàng)新社會管理。

二、當前社會矛盾反映出政府職能轉(zhuǎn)變不到位

2009年，《人民論壇》雜志發(fā)起了我國“未來10年10個最嚴峻挑戰(zhàn)”的問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，這十大問題分別是：腐敗問題突破民眾承受底線；貧富差距拉大，分配不公激化社會矛盾；基層干群沖突；高房價與低收入的矛盾；誠信危機，道德失范 ；民主政治改革低于公眾預期；環(huán)境污染，生態(tài)破壞；老齡化矛盾凸顯，老無所依、老無所養(yǎng)；大學畢業(yè)生就業(yè)更加困難，誘發(fā)不穩(wěn)定因素；主流價值觀邊緣化危機。2010年“兩會”召開前夕，新華網(wǎng)開展了“你最關(guān)心的話題”網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，分配問題在18個選題中位居第一。收入分配、教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療等與人們的切身利益相關(guān)的問題在成為人們關(guān)注的焦點的同時，也成為引發(fā)社會矛盾的主要問題。而這些矛盾的產(chǎn)生很大程度在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，是政府職能越位或缺位的反映。

所謂政府職能越位是指一個政府主導型的經(jīng)濟體制，未能隨市場的發(fā)育向市場主導型的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，政府依然在做市場應(yīng)該做而且可以做的事。譬如高房價問題。高房價在于高地價，而高地價在于土地財政政策。從一定程度上講，在土地財政的推動下，在資源配置中起主要作用的是“市長”而不是“市場”。

所謂政府職能缺位是指一個以經(jīng)濟建設(shè)為主導型的政府未能隨著市場的發(fā)育和社會關(guān)系的變化及時地向公共服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)型，政府未能真正做政府應(yīng)該做而且可以做、市場卻無法做到的事。譬如收入分配不合理、社會貧富差距拉大的問題。當前，在我國的收入分配中，存在著居民收入在國民收入分配中的比重偏低，普通勞動者收入偏低，初次分配中“強資本、弱勞動”趨勢不斷強化，勞動在各種生產(chǎn)要素中的地位不斷下降，壟斷行業(yè)收入畸高等問題，群體之間、城鄉(xiāng)之間的收入差距不斷擴大。國際上通常把基尼系數(shù)作為衡量收入差距的重要指標。一般認為，當基尼系數(shù)處于0.4-0.5之間時，表示收入差距過大，超過0.5則意味著出現(xiàn)兩極分化。據(jù)有關(guān)方面測算，目前我國基尼系數(shù)約為0.47。所以，黨的十八大報告提出，實現(xiàn)發(fā)展成果有人民共享，必須深化收入分配制度改革，努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率提高同步，提高居民收入在國民收入分配中的比率，初次分配和再次分配都要兼顧效率和公平，再次分配更加注重公平。再如就業(yè)問題，黨的十八大報告指出：“就業(yè)是民生之本”，“做好以高校畢業(yè)生為重點的青年就業(yè)工作和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)困難人員、退役軍人就業(yè)工作”。專業(yè)數(shù)據(jù)機構(gòu)發(fā)布的《2012年中國大學生就業(yè)報告》顯示，在2011年畢業(yè)的大學生中，有將近57萬人處于未就業(yè)狀態(tài)。隨著高等教育大眾化趨勢的增強，越來越多的高校畢業(yè)生走向社會，就業(yè)成為一個嚴峻的問題。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府職能主要包括：為市場機制的有效運作提供基礎(chǔ)性的制度保障；提供公共物品和公共服務(wù)；加強宏觀經(jīng)濟的總量調(diào)控，彌補協(xié)調(diào)失靈；調(diào)節(jié)收入分配；消除對改革的阻礙和反抗。在我國30多年的改革過程中，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制建立后，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的要求，我國進行了一系列有關(guān)政府的改革，我國政府職能已發(fā)生了很大的變化，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位的問題還沒有徹底解決。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出：“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預過多，社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱等，對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展。”所以，加強和創(chuàng)新社會管理，轉(zhuǎn)變政府職能成為重要一環(huán)。

三、上層建筑滯后于經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展是根本原因

經(jīng)濟基礎(chǔ)，即社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是指一定社會中占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系的總和。上層建筑是指建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的社會意識形態(tài)以及相應(yīng)的政治法律制度、組織和設(shè)施的總和。一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和一定的上層建筑構(gòu)成一定的社會形態(tài)。上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展是人類社會發(fā)展的基本規(guī)律。政府職能轉(zhuǎn)變不到位是上層建筑滯后于經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的表現(xiàn)。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出：“行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。必須通過深化改革，進一步消除體制性障礙，切實解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和問題，推動科學發(fā)展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益。”

回顧改革開放30多年的歷程中我國經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的變化可以看到，我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)在不斷發(fā)生重大變化，為適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化，我國的上層建筑也在不斷進行相應(yīng)的調(diào)整。但相對于經(jīng)濟基礎(chǔ)的巨大變化，上層建筑建設(shè)滯后的問題還是比較明顯的。

1978年12月，黨的十一屆三中全會通過了《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，拉開了我國經(jīng)濟體制改革的序幕，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革率先展開。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，開始了我國以城市為重點的經(jīng)濟體制改革。1992年，黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，標志著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，我國社會的整個經(jīng)濟基礎(chǔ)開始發(fā)生重大變化。

為使上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的要求，黨的十一屆三中全會后，我國先后進行了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年六次規(guī)模較大的行政體制改革。雖然每次改革的境遇不同，但每次行政體制改革，都是對上層建筑的調(diào)整，以使上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展變化。譬如：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為一種生產(chǎn)關(guān)系在全國確立起來后，政社合一的人民公社制度被廢除，鄉(xiāng)政府建立起來，村民自治出現(xiàn)；社會主義市場經(jīng)濟體制建立后，轉(zhuǎn)變政府職能成為行政管理體制改革的重點，中心內(nèi)容是政企分開；加入WTO后，為與國際接軌和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率，推動法治政府、服務(wù)政府和廉潔政府建設(shè)成為行政體制改革的主要目標。

在過去的30多年中，我國的行政體制改革取得了很大的成就，實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟體制下的政府向市場經(jīng)濟體制下的政府轉(zhuǎn)變，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位的問題并沒有徹底解決。以前，我國一直把經(jīng)濟體制改革放到第一位，經(jīng)濟體制改革推進過程中遇到了什么問題，就解決什么問題。現(xiàn)在，我國改革過程中遇到的很多問題，都與政府自身有關(guān)。改革能不能推進，要看政府自身改革的力度。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，上層建筑建設(shè)滯后于經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展，成為制約我國社會發(fā)展和深化改革的體制性障礙。所以，黨的十八大報告指出，行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求，并要求深化行政體制改革，“建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。

四、對加強和創(chuàng)新社會管理的建議

深入貫徹落實黨的十八大關(guān)于“在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)”的精神要求，努力構(gòu)建社會主義和諧社會，對于加強和創(chuàng)新社會管理，筆者提出如下建議以供參考：

1.轉(zhuǎn)變政府職能，堅決反對腐敗

市場經(jīng)濟體制下，市場應(yīng)在資源配置中發(fā)揮主要作用，政府應(yīng)發(fā)揮好解決市場失靈的問題。隨著我國的社會主義市場經(jīng)濟體制的日趨完善，政府職能也應(yīng)隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善而不斷轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的要求。有研究指出：當前，我國的群眾上訪事件中，有一半以上與征地和拆遷有關(guān)。征地、拆遷很大程度上與土地財政和政府推動下的城市化有關(guān)。政府只有徹底轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮好宏觀調(diào)控和提供公共服務(wù)的職能，改變親自上陣拼經(jīng)濟、既當運動員又當裁判員的做法，這些社會矜持才有可能得以有效解決。轉(zhuǎn)變政府職能是加強和創(chuàng)新社會管理的一個必要前提。

黨的十八大報告指出：“反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”“反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴。”腐敗會使黨和國家的好政策遭到扭曲，會使惠民工程變成勞民傷財?shù)男蜗蠊こ獭⒄児こ蹋挥筛瘮≡斐傻氖杖氩罹噙^大，既是無效率的，又會造成社會不公平。腐敗問題不解決，會使社會矛盾問題更多，社會管理難以創(chuàng)新。構(gòu)建社會主義和諧社會，保持社會穩(wěn)定，必須堅決反對和鏟除腐敗。

2.加強社會主義民主建設(shè)

社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾的切身利益。解決多元社會各階層的利益訴求問題，需要發(fā)揚民主，為社會各階層提供一定的利益訴求渠道。因此，創(chuàng)建公平有效的協(xié)商博弈平臺，將相關(guān)群體的利益訴求納入和平協(xié)商的機制軌道，可以說迫在眉睫。只有為各階層創(chuàng)建有效的利益博弈平臺，提供有效的利益訴求渠道，通過舒緩而不是堵塞的手段解決問題，才有利于將社會矛盾化解在基層，緩解基層政府維穩(wěn)的壓力。為此，只有大力推進社會主義民主建設(shè)，才能給為社會各階層創(chuàng)建有效的利益博弈平臺，提供有效的利益訴求渠道。

溫家寶總理說過：“沒有村民自治就建不成社會主義新農(nóng)村，沒有基層民主就沒有社會主義民主。”迄今為止，世界上沒有十全十美的社會管理方式，任何一種管理方式都有其一定的缺陷。但相比較之下，民主的管理方式是弊端最少的一種。實踐證明，在國家和公共事務(wù)管理中，采取民主方式，提高群眾參與度，將有利于社會的和諧穩(wěn)定。因此，加強和創(chuàng)新社會管理，需要加強社會主義民主政治建設(shè)。

3.以民生為重點推進社會主義核心價值體系建設(shè)

黨的十七屆六中全會要求：以先進文化引領(lǐng)社會思潮，推進社會主義核心價值體系建設(shè)，鞏固全黨全國各族人民團結(jié)奮斗的共同思想道德基礎(chǔ)。推進社會主義核心價值體系建設(shè)，說到底，就是要改變?nèi)藗兊乃枷胝J識，使人們認可社會主義的價值取向。價值認同，并不是脫離人們生活的純粹觀念問題。社會存在決定社會意識，社會意識反作用于社會存在。從最根本上解決人們的社會意識問題，需要從社會存在著手。解決人們的思想問題，改變?nèi)藗兊乃枷胝J識，需要解決好他們的利益。對于社會主義文化建設(shè)，只有使其融入社會實踐，貼近實際、貼近生活、貼近群眾，才能讓人們真正感知社會主義先進文化的活力；社會主義核心價值體系建設(shè)，只有與群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題結(jié)合起來，才能引起人們的共鳴，喚起人們的同感。

黨的十八大要求在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)。切實關(guān)注民生，改善民生，解決好廣大群眾最直接、最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題，才是加強和創(chuàng)新社會管理、構(gòu)建社會主義和諧社會的最有效著力點。

（作者單位：山東省社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所）