皖江城市帶各地之間基本公共服務(wù)均等化研究

趙志芳

（安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 政法教學(xué)部，安徽 蕪湖 241002）

2010年1月12日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，安徽沿江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。皖江城市帶包括合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城八個(gè)地級(jí)市，以及巢湖市（縣級(jí)）、六安市的金安區(qū)和舒城縣，共59個(gè)縣（市、區(qū)）。為了更好地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建設(shè)高水平承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集中區(qū)，示范區(qū)應(yīng)致力于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，確保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行。

一、推進(jìn)皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化的意義

基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本的條件的均等。本文所指的基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容主要包括：基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、公共教育等。《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》是國(guó)內(nèi)唯一以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主題的區(qū)域規(guī)劃，區(qū)域內(nèi)各地之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化具有重要意義。

首先，推進(jìn)皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化有利于緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。近年來，皖江城市帶憑借著優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及自然資源與人力資源稟賦，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，已然成為中部崛起的中堅(jiān)力量。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展與社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展不相協(xié)調(diào)，片面注重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果導(dǎo)致出現(xiàn)了很多社會(huì)問題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧富差距越來越大，上學(xué)難、看病難、就業(yè)難、安居難已經(jīng)成為很多老百姓每天頭痛的事，這些不和諧的因素，危害整個(gè)社會(huì)的安定。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，應(yīng)該通過實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓人民共享改革發(fā)展成果，使得學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，這是解決民生問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、體現(xiàn)社會(huì)公平的迫切需要。

其次，推進(jìn)皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化有利于吸引人才，拉動(dòng)投資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。皖江城市帶承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，必然面臨需要更多的人力資源和更多的招商引資。隨著生活水平的提高，勞動(dòng)力在選擇打工地時(shí)，將會(huì)更多考慮小孩上學(xué)、醫(yī)療設(shè)施、房?jī)r(jià)等因素，如果這些基本需求得不到滿足，是很難吸引勞動(dòng)力的流入。一旦出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺，一方面會(huì)直接提升人力成本，另一方面也會(huì)耽誤產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。除了勞動(dòng)力，招商引資是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中必要的舉措。投資者在考慮投資地時(shí)，將會(huì)更多的考慮當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施如道路、水電等基本供給。因此，只有實(shí)現(xiàn)了皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化，才能吸引更多的勞動(dòng)力和投資，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

再次，推進(jìn)皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求。在美國(guó)次貸危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)等國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷的情形下，拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重點(diǎn)。截至2010年末，皖江城市帶擁有3079萬人，占全省人口的45.1%，潛藏著巨大的消費(fèi)市場(chǎng)。要想挖掘消費(fèi)市場(chǎng)，就要解決人們的后顧之憂，現(xiàn)在中國(guó)高儲(chǔ)蓄率，主要在于社會(huì)保障系統(tǒng)不健全，人們對(duì)未來的子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療存在擔(dān)憂，不敢也不愿消費(fèi)。如果政府能夠提供足夠優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)公共服務(wù)，將會(huì)提振人們的消費(fèi)信心，優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境，進(jìn)而提升消費(fèi)水平。

二、皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

本文是從皖江城市帶區(qū)域內(nèi)各地之間差別視角來研究基本公共服務(wù)均等化水平，所有數(shù)據(jù)來源于《2011安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》。根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性和可比性，主要涵蓋的城市包括合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城八個(gè)地級(jí)市，以及巢湖市（縣級(jí)）。

在相關(guān)學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了1個(gè)一級(jí)指標(biāo)，4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，并在每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)有2到3個(gè)三級(jí)指標(biāo)[1]，如下表所示：

表1：基本公共服務(wù)均等化水平評(píng)估指標(biāo)體系

（一）皖江城市帶各地公共衛(wèi)生服務(wù)均等化評(píng)估

基本公共衛(wèi)生均等化是指政府按照公平、公正的原則為社會(huì)公眾提供基本的、大致均等的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)。

表2：皖江城市帶各地每萬人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員表單位：張/萬人、人/萬人

從表中可以看出，皖江城市帶區(qū)域每萬人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)及衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)最多的城市是銅陵，其次是合肥、蕪湖，最少的是滁州、安慶；每萬人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)最多達(dá)53張/萬人，最少的是24張/萬人；每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)最多達(dá)63人/萬人，最少的是26人/萬人。如果考慮到醫(yī)生、護(hù)士的職業(yè)素質(zhì)以及病床利用率等方面，差距越大。

（二）皖江城市帶各地社會(huì)保障服務(wù)均等化評(píng)估

社會(huì)保障服務(wù)均等化是指居民應(yīng)當(dāng)不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地享有對(duì)基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老和社會(huì)救助的基本權(quán)利，并能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)會(huì)均等和結(jié)果平等。

表3：皖江城市帶各地基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)及新型農(nóng)合參保率表單位：%、%、%

從表中可以看出，基本醫(yī)療參保人數(shù)占全市人口總數(shù)比例最高的依次是銅陵、馬鞍山、合肥，最低的是巢湖、安慶，差距接近于6倍；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)占全市人口總數(shù)比例最高的依次是馬鞍山、銅陵、合肥，最低的是巢湖、池州，差距也接近于6倍；新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率達(dá)到100%的有銅陵、馬鞍山、合肥三個(gè)城市，巢湖新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率最低只有95.6%，但總體差距不大。

（三）皖江城市帶各地基礎(chǔ)設(shè)施均等化評(píng)估

基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化是指居民應(yīng)享有大致均等的物質(zhì)工程設(shè)施，如水、電燃?xì)狻⒐贰④囕v等公共設(shè)施。

表4：皖江城市帶各地用水普及率、燃?xì)馄占奥始懊咳f人擁有公共交通車輛表單位：%、%、臺(tái)/萬人

從表中數(shù)據(jù)可以看出，城市用水普及率最高達(dá)到100%的有馬鞍山、蕪湖兩個(gè)城市，較低的是安慶、巢湖；城市燃?xì)馄占奥首罡哌_(dá)到100%的有馬鞍山、蕪湖，較低的是池州、宣城；每萬人擁有公共交通車輛最高的是合肥，其次是馬鞍山、蕪湖，最少的是池州、安慶，差距接近于2倍，如果考慮車輛的利用率，差距更大。

（四）皖江城市帶各地基礎(chǔ)教育均等化評(píng)估

基礎(chǔ)教育均等化是指基礎(chǔ)教育資源在各地區(qū)進(jìn)行合理分配，保證受教育者獲得相對(duì)公平的教育機(jī)會(huì)與權(quán)利。每個(gè)教師負(fù)擔(dān)的學(xué)生數(shù)即人均生師比，是反映教育水平的指標(biāo)之一。

表5：皖江城市帶各地職業(yè)中學(xué)生師比、幼兒園生師比表

從表中可以看出，職業(yè)中學(xué)生師比最低的是宣城，達(dá)到22.7，其次是安慶、合肥，最高的是馬鞍山，為108.5，差距近約5倍；幼兒園生師比最低的是蕪湖，其次是合肥、馬鞍山，最高的是安慶，差距接近于3倍。需要說明的是，人均生師比這一指標(biāo)僅能部分反映出各地的教育供給質(zhì)量，而并沒有考慮到各地的師資隊(duì)伍狀況以及教學(xué)條件等。

經(jīng)過以上分析，皖江城市帶各地基本公共服務(wù)出現(xiàn)非均等化的現(xiàn)象，銅陵、合肥、蕪湖、馬鞍山基本公共服務(wù)相對(duì)較好，而安慶、滁州、池州、巢湖基本公共服務(wù)相對(duì)較差。

三、實(shí)現(xiàn)皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議

皖江城市帶作為承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基地，其實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，有利于形成強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)聚集地，對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展具有重要意義。針對(duì)目前基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)象，本文提出了以下對(duì)策建議。

（一）各地政府應(yīng)提高基本公共服務(wù)意識(shí)，建設(shè)公共服務(wù)型政府

由于公共物品的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性，基本公共服務(wù)供給的主體是政府，而政府又是由人所構(gòu)成的，這就意味著基本公共服務(wù)的提供存在很大的主觀性。皖江城市帶各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較全國(guó)而言，相對(duì)較弱，這就意味著它們自身具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)，往往容易重視眼前經(jīng)濟(jì)利益，而較少考慮對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展有重要意義的基本公共服務(wù)。因此，這些地區(qū)的政府更需強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能保障，全面建設(shè)公共服務(wù)型政府。首先，為保證政府公共服務(wù)職責(zé)的更好發(fā)揮，要建立公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。其次，基本公共服務(wù)的提供應(yīng)考慮公眾的需求，著力提高公眾滿意度。應(yīng)將公眾對(duì)政府公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系納入政府績(jī)效考核中，這不僅能夠?qū)膊块T的行為起到約束和引導(dǎo)作用，而且有利于提高基本公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。

（二）皖江城市帶應(yīng)確定基本公共服務(wù)范圍，建立基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

任何事情的有序開展都離不開良好的計(jì)劃方案。為了有目的、有計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，皖江城市帶各地政府應(yīng)就基本公共服務(wù)的范圍、種類、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行討論，在充分溝通、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，就各類基本公共服務(wù)的量化指標(biāo)達(dá)成區(qū)域共識(shí)。首先，各地應(yīng)編寫基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，主要內(nèi)容包括：統(tǒng)一的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)；統(tǒng)一的公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，如設(shè)備以及人員配備等；統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育標(biāo)準(zhǔn)等。其次，各地根據(jù)規(guī)劃，分階段完成量化指標(biāo)任務(wù)。通過規(guī)劃執(zhí)行，監(jiān)督和檢查基本公共服務(wù)均等化政策執(zhí)行情況和實(shí)施情況，針對(duì)存在的問題，改進(jìn)和完善相關(guān)的制度安排。通過執(zhí)行結(jié)果，也為政府績(jī)效考核提供了量化標(biāo)準(zhǔn)。

（三）引入市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)供給多元化

自20世紀(jì)70年代開始，西方公共服務(wù)多元化供給理論相繼出現(xiàn)。政府不再是公共服務(wù)的唯一供給者，私營(yíng)組織、第三部門等是可以在某些公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重要的供給作用并顯著提高其供給效能的。不同供給領(lǐng)域配置合理的供給主體，有利于提高供給效能。建議針對(duì)純公共產(chǎn)品，如保障人的基本生存權(quán)和公共安全的服務(wù)，以及基本非盈利型服務(wù)、市場(chǎng)不愿投入但社會(huì)必需的服務(wù)、政府具有供給責(zé)任和優(yōu)勢(shì)的服務(wù)，均應(yīng)主要由政府提供。針對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，滿足人的發(fā)展權(quán)和公眾生產(chǎn)生活環(huán)境需要的服務(wù)，以及具有盈利型的服務(wù)，應(yīng)利用市場(chǎng)資源配置優(yōu)勢(shì)，通過市場(chǎng)化方式來供給。基礎(chǔ)公共服務(wù)主體的多元化，打破了產(chǎn)品供給的單一集權(quán)格局，形成競(jìng)爭(zhēng)的多元權(quán)力中心，從而擺脫了公共產(chǎn)品單純由政府提供而導(dǎo)致不足的困境，有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化[2]。

（注：本文系安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《實(shí)現(xiàn)皖江城市帶基本公共服務(wù)均衡化的實(shí)證研究》階段性成果，項(xiàng)目號(hào)：SK2012B190）

[1]馬昊，曾小溪.我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建——基于東中西部代表省份的實(shí)證研究[J].江漢論壇，2011，（11）.

[2]尹華，朱明仕.論我國(guó)公共服務(wù)供給主體多元化協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2011，（7）.