陜西省渭河流域入河排污口監管的對策和建議

◎楊武學 劉鐵龍

◆作者系陜西省渭河流域管理局高級工程師

2011年4 月～7月，筆者對渭南、咸陽、西安、寶雞市年排污量大于10萬t、對渭河污染有嚴重影響的排污口進行了實地調查，了解了沿渭各縣市對入河排污口的監督管理情況，與基層各縣市水資源管理單位進行了交流，與各市水資源管理單位進行了座談并交換了意見。5月5日陜西省水利廳水資源管理處的領導與陜西省渭河流域管理局的領導和有關工作人員就渭河流域水資源的管理工作、排污口的監督管理工作進行了座談并交換了意見。下文根據陜西省渭河流域排污口目前監管的現狀，提出了相應的對策和建議。

1 現狀

1.1 排污口現狀

陜西省渭河流域渭南、西安、咸陽、寶雞四市及楊陵區年排污量在10萬t以上的排污口有223個。其中：

西安共有排污口71個，寶雞68個，咸陽40個，渭南41個，楊陵共3個。

排污口按渭河干支流分，其中：

直接排入渭河干流的排污口有55處；

直接排入涇河（渭河支流）的排污口有10處；

直接排入北洛河（渭河支流）的排污口有7處；

直接排入皂河（渭河支流）的排污口有38處。

由于各縣市污水處理廠建成運用及經濟的發展，排污口近年有較大的增減。

另外，直接排入渭河支流的排污口有黑河、澇河、灃河、三水河、泔河、石堤河、沋河、羅敷河、長澗河、石川河、金陵河、千河、灞河、零河等。

陜西省渭河流域西安、咸陽、渭南、寶雞、楊陵年排污大于10萬t的排污口排污總量71064.6萬t。其中：

西安市年排污量44614.4萬t；

咸陽市年排污量10256.9萬t；

寶雞市年排污量9347.9萬t；

渭南市年排污量5909.9萬t；

楊凌區年排污量935.6萬t。

1.2 管理現狀

2006年11月5 日陜水發[2006]36號文《陜西省入河排污口監督管理細則》，文件規定，排污口新建、擴建、改建需經水利部門審批，2006年36號文頒發后仍有少量新設置的排污口，但水利部門并不了解詳情。陜水發[2006]36號文已頒發4年多，水利部門對排污口的監管還只是停留在似管非管上，目前水利部門對排污口的管理主要表現在排污口的統計工作上，排污有城建部門，有企業單位，監管由環保部門，水利部門沒有執法權。因此認為，排污監管、執法有環保部門，水利部門對排污口監管是重復的，排污口設置單位、排污單位也不重視和對待水利部門的監管，有時還對水利部門不理不睬，因此水利部門工作難以開展。另外對排污口的監管，有環保部門，有水利部門，業務重復，環保部門收取排污費，水管部門對排污口的監管積極性不高。

2 存在問題

2.1 經費問題

①由于缺乏必要的經費，水管單位對入河排污口的管理幾乎為零。一般縣級水資源管理單位正式編制只有5、6個人，實際在冊領工資的人員多達20～30多人，水資源管理的大部分人員每年忙于水資源費的征收工作，而且還要考慮那么多人的吃飯問題，不得不考慮創收，來彌補工作人員的工資不足。

②前幾年國家為解決河道水污染問題，為各縣投資興建了污水處理廠，渭河水質大有好轉，但由于缺乏必要的運營經費，一部分污水處理廠處于關閉狀態或半關閉狀態，甚至有些污水處理廠不處理污水直接排入河流；有些則是污水費處理成本高于收取的處理費用，因此污水處理廠不愿進行污水處理；有些污水處理費用是當地政府拿錢的，但政府資金不到位，直接影響了污水處理廠的營運工作。

2.2 政府干預

如大荔、周至等縣近幾年在縣城附近建設工業園區，其中有多個小型企業和居民生活污水，新設置的排污口，特別是一些工業廢水，氣味難聞，直接排入河道，環境影響極大，水管部門多次前去制止，縣領導卻從中干涉，水管單位無法正常管理。

2.3 管理體制

2.3.1 管理體制不統一

渭河流域各縣水資源管理體制有全額事業單位，有自收自支單位，也有一部分半事業性質的，不足部分各單位自己靠創收補齊。水資源管理和排污口監管是全民性公益事業，將公益性事業單位變成自收自支單位，嚴重影響了職工工作的積極性。

2.3.2 水資辦人員嚴重超編

由于各縣嚴重超編，如很多縣市正式編制只有5～6個人，但實際領工資的人數達30多人；有的市上編制20人，但實際人數60余人。人員嚴重超編，各縣市水資源管理人員大多數時間忙于水資源費的征收工作和創收工作，對排污口的監管幾乎為零，有的甚至不知道排污口是否歸自己管理。

2.3.3 水管單位對排污口的監管職能劃分不明確

這幾年有些水管單位對入河排污口的管理幾乎為零，認為水管單位有監管責任，沒有行政執法權；有監管責任，沒有處罰權。有些排污單位甚至認為監管他們排污的是環保單位，水利部門對他們的監管是多此一舉。因此，水利單位對排污口的監管毫無震懾作用。

一些基層水管單位認為，環保部門把排污費一征收，叫水管部門來管入河排污口，排污口設置單位一般都不理會水管單位的監督管理。水管單位對排污口設置單位和部門沒有制約力、約束力，水管單位對排污口的監管生存在夾縫之中。

2.3.4 入河排污口存在交叉管理問題

排污口的設置有市政部門，有企業單位，有城建部門。2004年11月30日水利部《入河排污口監督管理辦法》文件頒發前排污口審批設置由環保部門監管，因此2004年11月30日文件頒發后新增的排污口水利部門知之甚少，另外水利部門對排污口的監管職能與環保部門的監管有些重復。

3 對策和建議

3.1 理順管理體制，明確水利部門監管職能

目前水利部門對入河排污口的管理工作主要表現在似管非管上，水利部門生存在夾縫之中。事實是環保部門收取排污費，并且有處罰權、執法權，對排污單位有震懾作用，而水利單位到排污口設置單位去監督管理排污情況，經常會遭遇到不理不睬的尷尬現象，基層水利部門怨言甚多。因此建議陜西省政府完善排污口立法管理，理順管理體制，進一步明確水利部門各級管理職能和管理權限，促進各級水利部門對排污口監管工作順利開展。具體是將環保部門收取入河排污費和向河道排污處罰權、執罰權及排污口水質的監測、監管統一由水利部門監管，這樣才能有效地健全管理機制，避免多龍治污，避免重復管理。

3.2 水利部門對排污口監管的想法和建議

（1）“進”的想法和考慮

水利部2004年11月30日第22號令《入河排污口監督管理辦法》發布后，新設排污口極少，絕大部分是22號令發布以前環保部門審批登記的。2006年陜西省水利廳11月5日陜水發[2006]36號通知又印發了《陜西省入河排污口監督管理細則》，但環保部門既沒有向水利部門移交排污口審批登記手續，省政府也沒有對環保、水利部門明確管理職責，水利部門對排污口一無所知。因此，建議對入河排污口的設置審批、登記、處罰、執法交由水利部門統一管理，水利部門才能有效地擔負起排污口的監管責任，促進排污口管理工作開展，確保渭河水生態環境的良性發展。水利部門對入河排污口重新進行審批、登記、建檔、造冊，便于監管。

（2）“退”的想法和考慮

將所有入河排污口的監管工作交由環保部門管理，水利部門負責排污總量的控制和入河各斷面水質的控制，因為向河道排污費的收費、絕大部分入河排污口的設置、入河排污水質的達標與否等都是由環保部門掌握，國家賦予政府監管行為和行政執法行為，既有處罰權又有執法權，監管起來得心應手，比水利部門力度強。但與《中華人民共和國水法》、水利部《入河排污口監督管理辦法》一些條款有些相悖，因此建議，陜西省政府出臺地方政策，再次明確環保部門和水利部門的職能職責，建議修改《陜西省入河排污口監督管理細則》相關條款，排污口的監管要責任、權利、利益明確。

3.3 加強和完善渭河法制化管理

加強和完善渭河的法制化建設,改變渭河水質、提高渭河水環境質量，是適應新時期對流域水資源保護新的要求,是改善人民群眾生活質量,推進和諧社會建設,實現流域水功能區劃水質保護目標、總量管理、入河污染物控制的落腳點。加強對入河排污口的監督管理是加強水資源保護,實現水資源可持續利用的重要保障。

入河排污口調查是水功能區監督管理和實施入河排污口審查同意制度的基礎工作,應作為水管部門的一項長期的日常工作制度化。目前渭河上下游各市排污情況復雜，有城市生活污水、企業廢水，特別是一些企業或有些縣市法制觀念淡薄，隨時都有向河內排入不達標的污水，對排污的后果認識不清，因此加強監管及時給有關部門反映入河排污情況，給政府決策當好參謀，排污口的監管和調查是水管部門的一項長期日常工作。

3.4 增加管理經費，建立經濟制約機制

目前基層水資源管理部門忙于收取水資源費，應付日常的工作和人員工資，沒有一定的管理經費去監督管理排污口的事情。因此，建議省水利廳在下撥經費的基礎上增加管理費用，增加的這部分費用一是包括給渭河管理局水資源管理費用，二是包括由渭河局根據基層水資源管理部門的監管任務的多少等情況予以掌握分配下撥，這樣有一定的上下級管理制約機制。

3.5 加強水管單位有關設備的配備

水利廳或渭河局設立公安派出所，市、縣水管單位配備專人執法。

建議給市縣配置便攜式水質檢測儀器和污水量施測設備，便于基層單位隨時現場監測、管理、執法。

給水管部門配備專用車輛、服裝，提高監管、執法的威懾性、權威性。

3.6 城市生活污水政府買單，企業生產污水企業買單

①治理水污染是一項公益性事業，污水處理政府理應買單。近幾年國家為治理嚴重的水污染，給各個縣市投資興建了污水水處理廠，將城市居民生活污水、公共設施產生的污水、各個單位的日常廢水等，通過管道統一并網到污水處理廠處理達標后排入河道。但由于排污收取費用高于污水處理費，經常出現“倒掛”現象，政府對污水處理投資的力度不夠，致使一些污水處理廠處于停頓狀態或半停頓狀態，建成的污水處理廠成為擺設。

另外上一級政府應該把污水處理費用的投資、水質各項指標控制作為年度考核的一項內容，實行“一票否決制”。

②大型企業，應改進新工藝，建設污水處理廠，污水處理后再回用和多次重復利用，節約水資源，做到零排放，凈化河道水質，改善水環境。企業是盈利單位，誰污染誰負責，誰排污誰治理，因此企業排污自己買單理所應當。陜西水利