青海省基本公共服務均等化研究

馬玉琴，馬斌毅

（1.青海民族大學公共管理學院，青海西寧810000；2.中共海北州委黨校，青海海北812200）

一、青海省基本公共服務均等化的界定

由于地理、歷史及自然條件的原因，青海省一直是一個具有廣闊開發前景而處于落后的多民族地區，區域經濟發展極不平衡，統籌協調發展的任務異常艱巨、異常繁重。青海省大致分三類地區：一類地區為以西寧市、格爾木市為主，包括各州州府所在地和海東行署所在地在內的城鎮地區；二類地區為以海東六縣為主，包括黃南州、海南州沿黃河農業縣和海西的都蘭縣、烏蘭縣在內的農業區；第三類地區為以青南三州為主，包括海南州、海北州、海西州、玉樹州、果洛州在內的牧業區［1］。自然環境的惡劣導致青海省在經濟、文化、教育各方面都處于全國落后水平。尤其以第三類地區最為突出。有學者指出，“二元社會結構是中國國情的根本特征”。這一概念提出后得到廣泛認同，人們覺得它高度概括了中國社會的現狀。但是青海社會并不是典型的二元結構，不僅存在著城市社會和農村社會，而且存在著牧區社會（這是一個無論從地域面積上還是社會人文特質上都無法簡單歸入“農村”范疇的單元），因此，城市、農村、牧區這三大部分不可或缺地共同構成完整的青海社會，三元社會結構才是青海最突出的社會特征［2］。

圖1-1 基本公共服務均等化：中國行動路線圖

基于對基本公共服務均等化內涵的理解，結合我國對基本公共服務范圍的界定，借鑒了國務院發展研究中心宏觀部副研究員陳昌盛在“基本公共服務均等化：中國行動路線圖”一文的分析框架（圖1-1），考慮青海省突出的社會特征以及青海省本身的客觀環境、經濟發展水平、財政支付能力、制度等基本公共服務實現條件的基礎上，分析了現階段應優先解決或保障的A類基本公共服務，即A1基礎教育、A2基本醫療A3社會保障這三個關系到公民最基本的生存與發展權利的方面。

二、青海省基本公共服務均等化的現狀分析

1.基礎教育方面

（1）基礎教育辦學條件存在差距。

下面是根據2009年青海省幼兒、小學、初中教育機構的空間分布來分析的青海省內地區之間差異狀況：

圖2-1 2009年青海省分地區中小學學校數、（中、小學）在校人數分布統計

根據2009年統計顯示，截至2009年青海省各地區小學入學率基本在90%以上，可以說，基本實現了鄉村小學的全覆蓋，同時根據牧區的特點和牧民生產生活的特點，利用非正規學校的教學點方式彌補正規小學教育機構覆蓋不足的問題，使小學教育機構的空間分布呈現基本合理的狀態。但是，《青海省教育事業統計手冊》數據顯示，青海省有些偏遠縣級行政區域適齡兒童的入學率遠遠低于全省的平均水平，更低于全國的平均水平，而且農村牧區小學教育階段課程改革推進步伐緩慢，這些縣均為牧區，其中初中入學率在30%左右的縣級行政區域均處于青藏高原的腹地；師生比例有差異；優質資源稀缺。

從以上統計數據分析，截至2009年青海省基礎教育資源空間分布不平衡，主要集中在西寧市、海東地區和六州州政府所在地，而果洛州、海南州相對來說教學資源缺乏。因此，區域間教育的不均衡性凸顯，一是存在著城鄉差別和城市農牧區差別的多重差別現象；二是牧區小學教育機構多建在鄉鎮政府所在地，個別學校距居民點達百里之遙；三是學校規模普遍偏小，尤其是農村牧區表現尤甚，在校生人數50人左右的學校占一定的比例；四是小學危房面積大，尤其越是邊遠貧困地區危房面積越大，這些方面的問題凸現了小學空間分布的內在矛盾和城鎮與農牧區之間一定的差異［3］。從青海省幼兒教育來看，幼兒教育機構主要分布在城市和縣鎮，廣大農村極其薄弱，幼兒入園率低，尤其是農村牧區現狀堪憂，廣大牧區甚至是空白狀態；城鎮幼兒教育的基本建設落后，尚存在著大量的危房。

（2）教師隊伍結構不合理。

教師隊伍結構是衡量一個地區教育發展水平的重要指標，目前青海省師資隊伍素質仍然不樂觀，一類地區教師大部分為本科，而二、三類地區教師大多為專科畢業，教師學歷偏低。其中第三類地區由于地處偏遠牧區，教師隊伍素質尤其較低，其中甚至有小學學歷教師。青海省處于高原地區，生活工作條件艱苦。三類地區中，尤其以第三類地區條件最為艱苦。隨著全國東西部地區個人收入差距拉大，教師隊伍極不穩定，外流尤其是廣大牧區（三類地區）學校教師80%以上來源于各地所在的民族師范學院的畢業生。甚至有部分學校教師100%來源于同一所師范院校，教師來源單一，一定程度上造成“近親繁殖”現象。

2.基礎醫療衛生方面

衛生服務是全社會全體成員都應該均等享有的重要基本公共服務，是維持和促進人類健康的重要保障。衡量基礎醫療衛生均等化水平的二級指標有衛生機構數分布、衛生人員數等。

（1）青海省基礎醫療衛生的基本情況。

青海省基礎醫療衛生資源整體上處于不斷增加的趨勢，主要表現在衛生機構數平穩增加，衛生病床數、衛生技術人員數基本穩定，近三年呈現增長趨勢。

表2-1 2003—2009年青海省基礎醫療衛生資源統計

（2）青海省基礎醫療衛生均等化程度分析。

2009年醫療衛生資源的數據顯示，西寧市、海東地區的醫療衛生資源所占比重大，而海北州、黃南州、海南州的醫療機構數所占全省醫院機構總數的比重小，衛生工作人員和醫療機構實有床位數主要集中在西寧市、海東地區，僅西寧市衛生工作人員資源占衛生工作人員總數的56.9%，海東地區衛生工作人員資源占工作人員總數的10.6%，而比例較低的果洛州衛生工作人員資源占衛生工作人員總數的3.1%，很顯然，基本上衛生資源集中在西寧市和海東地區，而黃南州、海南州、果洛州地區配置較少，地區之間衛生資源配置極不均衡。另外，農牧地區由于資金匱乏,許多鄉鎮衛生院的軟、硬件條件都不到位,缺乏專業技術人員,甚至缺乏一些基本的手術器材，農牧民難以享受到城鎮醫療保障。

3.基本社會保障方面

（1）青海省基本社會保障總體狀況。

截至2009年末，青海省常住人口557.3萬人，其中城鎮233.50萬人，鄉村人口323.80萬人。青海省城鎮參加養老保險人數71.34萬人，參加城鎮職工醫療保險人數75.69萬人，參加城鎮居民基本醫療保險人數50.55萬人，增長21.2%；參加農村新型合作醫療的農牧民334.29萬人，新型農村合作醫療參合率達96.8%，新型農村合作醫療基金累計支出3.46億元，累計受益255.42萬人（次）。城鎮參加失業保險人數36.02萬人。參加城鎮工傷保險人數40.07萬人，比上年增長33.9%，其中農民工4萬人。參加城鎮生育保險的人數6.35萬人。享受城市最低生活保障的居民22.06萬人，享受農村最低生活保障的農牧民38萬人［4］。

從總體看，城鎮以養老、醫療、失業、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系日臻完善，而農村社會保障制度建設尚處于起步階段，農村居民保障水平遠低于城市居民。各類非公有制經濟從業人員、城鎮靈活就業人員和農民工參加社會保險尚處于起步階段。

（2）青海省基本社會保障均等化程度分析。

從整個社會保障體系看，農牧區的保障項目明顯少于城鎮，在農牧區社會保險基本缺失，農牧民作為自雇者，沒有工傷保險，他們在勞動過程中所受傷亡病殘全由自己負責；沒有生育保險，生育費用也全由自己承擔；由于農牧民有土地或牲畜，不管能否養得活自己，都不算失業，因此也沒有失業保險，農牧區只有少量的敬老院，其它社會福利設施，尤其是兒童福利設施基本沒有。

2007年，青海省總人口551.6萬人，其中城鎮人口221.02萬人，農牧區人口330.58萬人，農村人口占全省總人口的60.11%，從社會保障支出看，占全省總人口60%以上的農牧民的社會保障支出只占全省社會保障支出總數的5%，而占全省人口接近40%的城鎮居民的社會保障支出卻占全省社會保障支出總數的95%；從人均占有社會保障費用情況看，城鎮居民人均455元，農牧民僅15 元，相差 30 倍［5］。

表2-2 青海省2009年分地區醫療機構、床位數、人員分布

表2-3 青海省2009年各地區居民基本養老保險、基本醫療保險、失業保險參保人數統計（人）

從統計表數據可以看出，青海省各地區城鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險等參合率較高，例如海東地區城鎮基本醫療保險參保率為79.44%，海南州城鎮居民基本醫療保險參保率為80.2%。海東地區農村合作醫療參合農民參合率達98.15%，海西州農村新型合作醫療的農牧民參合率達98.2%，海南州新型農村合作醫療的農牧民參合率為99.2%，玉樹州新型農村牧區合作醫療制度參合率為86.2%。從總體看，城鎮以養老、醫療、失業、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系日臻完善。

截至2009年的統計數據顯示，青海省同一地區城鄉之間，不同地區之間城鎮居民和農牧民享受的社會保障差距大，社會保障非均等狀況嚴重。從城鄉看，青海省2009年各地區城鎮居民人均可支配收入和農牧民人均純收入差距懸殊，海東地區城鄉人均可支配收入相差8135元，黃南州城鄉人均可支配收入相差10637元，此外，西寧市、海北州、果洛州、玉樹州、海西州等地城鄉人均可支配收入相差分別為8212.4元、 10113元、9843元、10696.44元、10533.12元。另外，從不同地區城鄉居民最低生活保障看，截至2009年西寧市城市居民最低生活保障人數是全省城市居民最低生活保障人數的33.5%，而果洛州僅占3.9%，同樣西寧市、海東地區所占比重大，而海南州、果洛州、玉樹州等地所占比重小。因此，青海省城鎮居民和農牧民享受的社會保障差距大，社會保障非均等狀態嚴重。

三、促進青海省基本公共服務均等化的路徑選擇

1.制定符合省情的基本公共服務均等化戰略規劃

考慮到青海省是各區域發展極不平衡的省份，實現基本公共服務均等化需要一個長期的過程，應統籌安排、系統規劃，分步驟地推進。從實際出發，在全省范圍內制定基本公共服務均等化的戰略規劃和實施策略，例如制定基本公共服務最低標準，設置明確的時間表，使基本公共服務覆蓋到省內所有成員，并明確基本公共服務均等化的實施進度和保障措施。還可以制定全省統一的基本公共服務均等化標準，這樣可以編制詳細的發展規劃，確定省內各地區基本公共服務的范圍、種類、標準，包括設施、設備和人員配備以及相關財政投入標準。此外，要推進基本公共服務均等化，必須要打破這種分割的三元公共服務結構，建立城市和農牧區統一的公共服務體制。

2.合理配置教育資源，優化區域基礎教育的布局結構

基礎教育均衡作為國家實施教育均衡發展戰略的一項重要內容，也是全省實現各民族和諧發展的需要，因此青海省應在更新觀念，提高認識的基礎上認真落實國家關于發展西部基礎教育的各項政策，并且因地制宜，創新發展，尋找有效的發展模式。在此基礎上應該將基礎教育布局結構進行調整，目的在于合理配置教育資源，擴大學校平均規模，提高教育投資效益和教育質量，實現學校布局合理、經費使用高效、教育結構優化目標。基礎教育布局結構的調整，一方面涉及經濟社會發展水平和人口分布狀況，另一方面涉及教育內部諸因素的重組。因此，對于青海省來說，基礎教育的布局結構的調整，既是教育改革與發展的重大命題，也是目前省政府對教育宏觀指導的政策選擇。

此外，要重視師資隊伍建設，這幾年，青海省委、省政府予以高度重視，對于教師素質較低和師資隊伍不穩定的狀況，國家、省上應給予傾斜政策，設立專項資金，在農牧區建立艱苦地區教師津貼制度或工資浮動制度，在穩定教師隊伍的同時，吸引高校畢業生到農牧區任教，同時建立教師對口交流、支教制度，實行校際崗位交流。打破地區界限，樹立新的用人觀，有助于省內優質教育資源的共享互補和將城鎮優質教育資源輻射到農牧區學校，有助于實現基礎教育的均等化。

3.通過財政和制度安排，減少醫療衛生服務的差異，實現衛生服務均等化

現階段，青海省要提高醫療衛生服務均等化程度，增加醫療衛生經費當然不失為一個解決辦法。但更現實的途徑是更加注重公共財政建設，首先要提高為農牧區提供公共服務的能力，重點加強農牧區醫療網絡的樞紐——衛生院的建設；同時調整財政衛生資金的流向，從城市轉向農牧區，由發達地區轉向偏遠落后的農牧區，從醫療機構轉向公共衛生部門（包括衛生信息服務領域），提高全省公共衛生資源的利用效率和公平性，此外，鼓勵各地區財政支付制度的創新。

4.逐步建立城市、農牧區統一和適應省情的社會保障體系

青海省統一的城市和農牧區社會保障體系的建設，一定要從青海省本身的自然條件較差、經濟和社會發展水平較低的實際出發，妥善解決失地農牧民的社會保障問題。第一，創建一個能夠有效運轉的社會保障新體制。目前青海省農牧區社會保障所面臨的問題是如何填補項目的空白，先創建一個能夠有效運轉的社會保障新體制，以解決廣大農牧民群眾“生存有所靠，病有所醫，老有所養”的基本要求。因此必須要因地制宜，循序漸進，充實和完善農牧區社會保障項目，在各項制度建設中，應重點抓好最低生活保障、醫療保險、養老保險三項制度。第二，建立公平合理的籌資機制，實現財政補貼農牧區社會保障的科學化。想要推動青海農牧區社會保障事業的發展，關鍵是政府財政補貼的落實問題，這主要看省級財政的能力和中央財政對青海建立農牧區社會保障制度的支持力度。第三，整合與優化社會保障項目。從目前來看，青海省以西寧，海東地區為首的城鎮社會保障項目繁多、種類龐雜，出現交叉重疊的現象，因此，應對城鎮社會保障項目及相關部門從整體上進行整合與優化，基本實現“制度統一，標準有別”社會保障創新改革。第四，建立統一的社會保障管理機構，實現城市、農牧區社會保障的統一管理。比如可以設立社會保障管理委員會和社會保障監督委員會等機構。社會保障管理委員會應整合社會保障的民政、勞保、衛生等所有部門，負責全省社會保障事業的宏觀管理和具體運作；社會保障監督委員會可以對社會保障有關法規、政策、制度的執行情況和基金的收支、運營等工作進行監督檢查，確保社會保障執行過程中的公平性。

［1］保吉春.青海省中小學教師信息素養現狀、問題及對策研究［P］.華東師范大學，2007.

［2］胡仲明.中國城鄉社會保障制度實證研究［P］.中共中央黨校，2006.

［3］［4］何波.青海基礎教育發展研究［J］.青海師范大學學報（哲學社會科學版），2008，（6）.

［5］李鳳榮.青海省統籌城鄉社會保障體系思路探討［J］.地方財政研究，2009，（8）.