城市環境治理投入的中央政府與地方政府博弈

賀 年

（華南師范大學公共管理學院，廣東 廣州 510006）

一、引言

（一）城市環境治理投入現狀

城市環境治理指的是為了維護城區的環境秩序和環境安全，實現城市社會經濟可持續發展，各級管理者運用法律、行政、教育、技術等手段調節人類生產生活的行為，協調城市經濟社會發展和環境保護兩者間的關系，限制并減少人類損壞城市環境質量的活動的有關行為的總稱［1］。城市環境治理投入的多或少對城市環境質量的改善有著決定性的作用。1997年世界銀行公布的《世界發展報告》中，將保護環境和自然資源認定為現代政府五項基本責任之一。張成福認為，“政府必須承擔起保護環境和自然資源的責任?！保?］

在這個過程中，中央政府和地方政府需要承擔的責任和他們的關注點各不相同。由于地方政府更為關注中短期的經濟增長與地方財政收益，而常常忽視長期的環境質量及環境收益，在環境治理投入中缺乏足夠的動力。這往往導致環境治理投入的不足，城市環境質量難以得到有效的改善。而中央政府立足于大局，則以整個社會經濟的可持續發展為最終目標，更為注重長期的環境質量和環境收益，因而要求地方政府投入足夠的資金以改善城市環境質量。由于中央政府、地方政府目標函數不同，出發點不同，對環境治理投入水平的要求不同，中央政府與地方政府在環境政策制定與執行中存在著博弈行為。中央政府為治理環境污染問題作了大量努力，據統計，“十五”期間國家環保投入高達8388億。但是，一些地方政府在錯誤發展觀的引導下，對中央政府的政策并不認真貫徹，而是推諉、消極執行，二者的博弈陷入了白熱化狀態。

（二）中央與地方政府在城市環境治理中的合作與沖突

1.中央政府和地方政府發展目標的差異。官員對經濟發展非常積極，對環境治理這樣無法很快轉換成經濟產出的投入則消極應對。而中央政府站在全局角度，對環境治理則要相對積極得多。這使得地方政府追求的目標與中央政府目標產生明顯的差異。中央政府強調的是全局的經濟、社會發展與資源環境的協調，而地方政府目標則呈現明顯偏向于地方經濟的發展。

2.在城市環境治理上中央政府與地方政府的“博弈”傾向。當前，地方政府一方面掌握了相當的經濟控制權，有自己相對獨立的經濟利益訴求；另一方面，中央與地方權責關系不對稱不規范不明確，常用“一對一”分別談判的方式處理具體問題。在此背景下，當中央政策損害地方眼前利益時，地方政府往往產生與中央政府“博弈”的沖動。地方政府會憑借所擁有的經濟資源和信息優勢，以“上有政策、下有對策”的方式，盡可能減少或避免自身利益的損失［3］。

二、中央政府與地方政府在城市環境治理投入中的博弈分析

本文把中央政府和地方政府看做理性的行為個體，即理性人，以此來分析地方政府和中央政府在城市環境治理投入中的態度和策略選擇的過程。

（一）中央政府的利益考慮和可選擇策略

首先，中央政府是以全社會的和諧、經濟可持續發展為最終目標，相較地方政府而言，更關注環境的質量。中央政府不會支持地方政府為了短期的經濟發展和財政收入而犧牲環境的治理和社會的可持續發展。

其次，站在中央政府的角度來看，地方政府考慮的所謂“保護和治理環境的外部效應外溢效果”是不存在的。因為，在中央的角度看來，任何地區的環境的改善，都意味著整個國家環境整體水平的提高，都是整個社會總體收益的增量；任何地區環境改善所帶來的積極效果，都歸屬于整個國家，不存在所謂的效益外溢性［4］。

因此，中央政府站在全局的戰略高度，會更積極地推進環境的改善，更積極地推動城市環境治理。但中央政府是理性人，所謂理性人的基本特征就是：每一個從事經濟活動的人都是利己的。也可以說，每一個從事經濟活動的人所采取的經濟行為都是力圖以自己的最小經濟代價去獲得自己的最大經濟利益。所以中央政府也有可能不給予地方政府財政支持，而讓地方政府獨立承擔城市環境治理的財政責任。因為無論中央政府是否投入資金，只要地方政府愿意執行中央政府既定的政策和制度，那么中央政府都能憑借地方城市環境治理的投入而提升整個國家的環境。所以，中央政府在面對是否要投入資金治理城市環境時，有兩種選擇策略：投入；不投入。作為理性人，如果不投入資金，或投入少量資金，也能獲得同等的環境改善，那么中央政府當然更傾向于不投入。

（二）地方政府的利益考慮及可選擇的策略

首先，地方政府受晉升錦標賽的影響，以經濟發展為直接目的，更為關心本地方中短期內的經濟發展情況。如果把大量資金投入城市環境的治理，地方政府既減少了可支配的可用于經濟建設的資金，又沒有獲得中短期的經濟性的收益。

其次，地方政府基于自身目的和理性人的特性，會通過衡量“成本—收益”來決定自身的行為。地方政府會考慮到自己花費巨大的物力、人力、財力去治理城市環境，雖然改善了城市的環境，但卻造成自己可支配的財政收入減少，同時，其他地區也可以從本地區的環境改善中受益。因此，地方政府會基于“成本—收益”的考慮，采取消極的態度對待城市環境治理的投入。

再次，地方政府的理性人特性使它想通過最少的經濟成本獲得最大的經濟收益，因而希望把成本轉嫁到中央政府身上。因此，地方政府寄希望于中央政府，希望中央政府投入大量資金進行城市環境的治理，而自己則盡量少付出成本。

綜上所述，對地方政府而言，其策略空間是圍繞著到底是發展地方經濟，提升GDP，還是投入資金治理城市環境。其通常情況下會選擇的策略是：不投入。

（三）中央政府和地方政府在城市環境治理投入中的博弈分析

1.兩級政府在城市環境治理投入中的“囚徒困境”。中央政府和地方政府都可以看做是獨立的利益主體。在理性人的假設下，獨立的利益主體基于自身利益的最大化，都追求用最少的投入獲得自身最多的利益。所以在博弈的過程中，他們的選擇有“投入資金”或“不投入資金”的策略。假定不投入資金包括投入少量資金以換取對方更多的資金投入。

從這種博弈的策略出發，中央政府和地方政府在城市環境治理投入中的博弈過程為：如果中央政府和地方政府為了城市環境的改善，都選擇投入城市環境治理的資金，那么雙方都可以從中獲得6個單位的收益；如果中央政府和地方政府為了自身的利益，都選擇不投入城市環境治理的資金，那么雙方都可以從中獲得4個單位的收益；如果地方政府決定投入資金，而中央政府不投入資金的話，那么地方政府和中央政府分別可以獲得3和7個單位的收益；而如果地方政府選擇不投入資金，而中央政府決定投入資金的話，則地方政府和中央政府分別可以獲得7和3個單位的收益。

圖1 中央政府和地方政府在城市環境治理投入中的囚徒困境

而在中央政府和地方政府做出自己最終選擇的過程中，同時都不知道對方的選擇，雙方都會從理性人自身利益最大化的角度來考慮自己的選擇，因而最終他們都會選擇“不投入資金”作為自己的策略。

2.兩級政府在城市環境治理投入中的“智豬博弈”。從這種博弈的策略出發，中央政府和地方政府在城市環境治理投入中的博弈過程為：如果中央政府和地方政府為了城市環境的改善，都選擇投入城市環境治理的資金，當中央政府選擇投入資金時，地方政府也選擇投入資金，其收益是1，而地方政府如果不投入的話，其收益是4，所以地方政府會選擇不投入；當中央政府選擇不投入的時候，地方政府如果選擇投入的話，其收益是-1，而地方政府選擇不投入資金的話，收益是0，所以地方政府也會選擇不投入。綜合來看，無論中央政府是選擇投入還是不投入，地方政府的選擇都將是不投入，即不投入是地方政府的占優策略。而中央政府為了顧全環境效益，最佳選擇只能是投入資金。

圖2 中央政府和地方政府在城市環境治理投入中的智豬博弈

（四）結論

從上面的博弈分析可以看出，博弈雙方受理性的支配，趨于不合作的結果，形成了非合作博弈。地方政府對于城市環境治理的投入的態度是：能不投入就不投入。而中央政府的權力來自人民，其自利傾向和晉升偏好相對很小，則不能夠對環境治理坐視不理，所以中央政府需要采取相應措施來改變這一現狀。

三、對策建議

（一）地方政府：增強政策執行意識和服務意識

地方政府應該堅決貫徹和執行中央政府的文件和精神，摒棄傳統的政府本位，權力本位理念，向公民本位、權利本位回歸。地方政府要由恩賜者的角色轉到服務提供者和需求回應者的角色上來。加大對城市環境治理的投入，增強對中央政府政策執行的主動性和自覺性，改善城市環境，切實提高生態水平，以使社會經濟可持續發展。

（二）中央政府：建立對地方政府的激勵和懲罰機制

1.激勵機制。首先，中央政府應該采取物質激勵措施。第一，中央政府要求地方政府承擔起城市環境治理的責任，通過有效的轉移支付，加大財政補貼力度，為地方政府承擔城市環境治理提供相應的財力保障，降低地方政府城市環境治理的成本，從而激勵地方政府積極地履行城市環境治理的責任，嚴格執行中央政府的各項政策。第二，對于在治理生態環境方面做出卓越貢獻的地方政府，中央政府應該加大獎勵力度，而不應只看到經濟發展的速度因為環境的改善而變慢。第三，因為我國各地區的財力不平衡，因此中央政府應該有重點地支持環境惡化地區，特別是西部地區的環境治理，給予相應的補貼和援助。

其次，應當完善政治晉升方面的激勵機制，將環境保護的狀況與地方官員的政績考核相掛鉤，建立以綠色GDP為基礎的新型政績考評體系，使官員晉升的考核標準既包括經濟效益方面，也包括環境方面，以此促使地方政府更加積極地履行責任。只有這樣，地方政府與中央政府的政策博弈才會有所消減，地方政府與中央政府的新型關系才能重新建立。

再次，應該大力發展循環經濟。循環經濟本質上是一種生態經濟，其目的是將“資源——產品——廢物”的開放式經濟流程轉變為“資源——產品——再資源化”的閉環式經濟流程。隨著技術水平的提高及循環經濟在我國的推廣，城市廢棄物因為循環利用產生經濟價值，環境治理投入除了實現環境收益外，也獲得了經濟效益（財政效益），且這種效益還將隨著技術水平的提高而逐漸提高，這就將增加地方政府環境治理投入的動力。

2.懲罰機制。為了強化環境政策的實施，有效提高城市環境水平，中央政府出臺了地方政府環境治理問責制，追究領導責任。地方政府環境治理問責加重了對地方政府違規行為的處罰程度，降低了地方政府違規行為的動機，增強了地方政府對中央政府環境治理方面政策的執行力度。

（三）加快行政法制化建設的進程，使中央和地方事權和財權的關系制度化、法制化，強化中央政府在環境治理上的作用

在我國城市環境治理領域內，還存在著事權劃分缺乏明確法律規范、中央政府在財權上集中過多的問題。因此要明確中央和地方的權責劃分，并把這種劃分制度化、法制化?？茖W的劃分中央與地方政府在城市環境治理中的事務管理范圍和相應擁有的權力，使中央合理集權與地方合理分權相結合，形成動態平衡［5］。

其次，要通過環境管理問題的法律來約束政府的行為。第一，要進一步完善可持續發展的有關法律，使政府行為有法可依;第二，應加強有關環境管理法律的執法力度。鑒于在環境執法上地方保護現象的嚴重性，可以考慮建立垂直監管體制，讓地方環保部門由省級政府或中央垂直領導，提高環保部門的權威，以維護法制的統一性，保證法律的嚴格執行。

再次，要用法律來保證和加強中央政府在城市環境治理方面的權威。通過樹立中央政府在環境治理上的權威，來對地方政府忽視環境保護、追求短時期內經濟增長的行為進行有效約束。

［1］譚光榮，宋笑天.我國環境治理中的財政支出效率問題探討［J］.科技管理研究，2007，（9）:72-74.

［2］張成福，黨秀云.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2001.

［3］金樂琴，張紅霞.可持續發展戰略實施中中央與地方政府的博弈分析［J］.經濟理論與經濟管理，2005，（12）:11-15.

［4］聶國卿.我國轉型時期環境治理的政府行為特征分析［J］.經濟學動態，2005，（1）:31-34.

［5］余敏江，劉超.生態治理中地方與中央政府的“智豬博弈”及其破解［J］.江蘇社會科學，2011，（2）：147-150.