提高公共場所禁煙實效的路徑思考與實證研究**——以南京財經大學公共場所禁煙實效評價為例

南京財經大學（210046） 張美君 周莉冰 王瑩清 高文婷

指導教師：盧曉旭 戈曉毅

一、中國公共場所禁煙實效現狀

2003年5月21日世界衛生大會批準了世界衛生組織《煙草控制框架公約》（World Health Organization Framework Convention on Tobacco Control（WHO FCTC）），公約呼吁所有國家開展盡可能廣泛的國際合作，控制煙草的廣泛流行。2003年11月10日中國政府簽署了《煙草控制框架公約》，成為全球第77個簽約國。2006年1月9日，公約在我國正式生效。按照約定，五年后，也就是2011年1月9日，中國室內公共場所、工作場所和公共交通工具中應該實現完全無煙。

然而中國疾控中心2011年1月發布的《控煙與中國未來》評估報告顯示，履約五年來，中國控煙效果微弱，全國仍有3.2億煙民，吸煙率居高不下，遭受二手煙危害的人群高達7.38億，室內公共場所禁煙仍遙不可及。[1]五年來，中國煙草消費量未減反增，由2005年占全球的33%上升至2011年的48%。[2]煙草產量也是逆全球產量下降的勢頭而快速上升。[3]據中國疾控中心負責人介紹，2005年，中國人群歸因于吸煙、煙草使用的死亡已經達到120萬人，據估計，2030年煙草歸因死亡人數估計占40歲以上人口死亡人數的四分之一，超過300萬人。[4]

2011年5月1日，《公共場所衛生管理條例實施細則》正式施行（通稱“禁煙令”），第一次明確將室內公共場所禁煙列入法規條例，同時《條例》還規定了公共場所經營者應當設置醒目的禁止吸煙警語和標志，公共場所配備專（兼）職人員對吸煙者進行勸阻，室外公共場所設置的吸煙區不得位于行人必經的通道上等。兩年過去了，在“禁煙令”的控制下，中國公共場所的禁煙效果又如何呢？2013年5月，世界衛生組織發布了針對14個發展中國家的世界衛生組織《煙草控制框架公約》的最新履約排名，中國得分為44.6分，僅在俄羅斯之前，排名第13位，位居倒數第二。[5]“禁煙令”實施后，中國的禁煙效果依舊微乎其微。禁煙之難，原因究竟何在，出路又在何方？

二、公共場所禁煙實效低的影響因素和原因分析

中國疾病預防控制中心負責人指出反煙人士的共識，稅收因素是中國控煙無法成功的關鍵，理由在于中國煙草業擁有5000億資產和6000萬從業人員，2010年，中國煙草行業納稅達6000億元，占全國稅收總額近10%，儼然成為國家財政支柱。[6]新加坡《聯合早報》認為，中國控煙困難難在煙癮難除和多年形成的交往習慣。[7]中國零點研究咨詢集團認為，中國禁煙實效差的原因在于患有包括缺乏強制措施、缺乏商業管制、缺乏自控激勵的“3C缺乏癥”。[8]張菊英則認為，我國公共場所禁煙實效低主要原因在于監管和執法不力、吸煙者文化素質不高、社會的認識不足、社會習俗和道德水平不高等。[9]

以上原因分析多從各自不同的角度出發，均不夠全面，也影響對策措施的制定。要了解禁煙實效低的原因，需要從吸煙現象存在的因素和影響禁煙的因素進行全面系統的分析。巨大的煙民群體打造了中國巨大的煙草內在需求市場，其內在因素是煙民的吸煙習慣和對吸煙行為及其危害的認識不足；外在原因在于煙草產品生產供應充足、促銷和銷售渠道通暢、個人經濟能力保障充分，以及周圍的吸煙環境和氛圍的吸引、政府對煙草行業經濟貢獻的認可，加上中國普遍存在的請客送禮、公款消費現象的助推，同時還有立法和執法的不到位等。而對于禁煙效果的取得，其內在影響因素主要在于個人認識的提高和個人戒煙的努力，外在的因素首先是禁煙立法和嚴格執法，以及政府對煙草企業生產、銷售的控制，對個人購買力的調控，同時需要政府部門和各單位努力做好宣傳工作，營造禁煙環境、出臺協助和激勵戒煙的制度，還需要政府放棄煙草經濟的依賴觀，對公款消費和送禮之風予以堅決的打擊。吸煙和禁煙影響因素及責任主體信息如表1所示。

表1 吸煙和禁煙的影響因素

如上所述，禁煙工作的責任主體在于政府、單位和個人，企業也可承擔起禁煙的社會責任，如何禁煙的答案和措施已清晰可見，我們似乎已找到了禁煙的出路。一方面，禁煙是社會需求，社會需求主要依賴政府推進，而政府在推進過程中的禁煙措施會與自身的財政稅收方面的經濟觀念產生矛盾，遠期社會效益和眼前經濟利益難以取舍，因而政府與煙草企業之間便產生了一種難以名狀的“矛盾”。另外，政府的公款消費是一顆毒瘤，留之對長遠有害，但去之對眼前亦有痛。這些都是政府目前“消極禁煙”[10]、曖昧執法的原因。另一方面，對于具體的執法部門和各企事業單位，提倡禁煙雖然沒有政府的那些難言之隱，但“禁煙令”是“劍”卻沒有“刃”，單位領導無法用“禁煙令”向廣泛存在的煙民及其在單位群體中占強勢的吸煙觀念（尤其是觀念落后地區）“開刀”，似乎缺少一把真正的“尚方寶劍”，加上禁煙執法和勸阻較難操作，因此單位（及領導）的態度常常是睜一只眼閉一只眼。再者，禁煙依靠個人努力的希望早已破滅，近年來煙草消費量不減反增就說明了這一點。第四，禁煙求助企業的社會責任感更是一種奢望 ，煙草企業常常宣示的那些公益活動更多的是一種商品促銷手段和變相合法了的煙草廣告。[11]

因此上述禁煙措施就成了蒼白的表述，我們不禁要問，如果措施不能執行該怎么辦？誰能強制政府和單位來執行禁煙措施？禁煙的出路究竟在哪里？

三、提高公共場所禁煙實效的出路——發布評價報告

目前中國不光頒布了“禁煙令”，各地政府出臺了許多禁煙細則，而且“全面推行公共場所禁煙”也已被寫入了“十二五”規劃綱要，體現了政府積極禁煙的決心。這是我們尋找禁煙出路的堅實基礎和前提。

沒有評價的禁煙是難以奏效的，沒有效果對比的禁煙是難尋差距的。我們的觀點是在各種措施出臺之后，必須有評價作為配合，并要對評價不合格者采取強制性措施。我們提出的提高禁煙實效的出路在于：由第三方發布區域禁煙實效評價報告，即發布各級各行政區、各行政區域內企事業單位的禁煙實效報告，如“中國各省禁煙實效報告”“江蘇省縣級政府禁煙工作推進力度和效果報告”“南京市中學禁煙實效排名”等，為各主體提供禁煙工作的社會監督和成效的評價。評價可以給各級政府一面鏡子，在利弊難以權衡的狀態給予其更多的公眾呼聲和社會壓力，促使搖擺的天平指針向推動禁煙的方向傾斜。評價也可以給企事業單位強大的壓力，并給領導一把“尚方寶劍”，單位領導可以據此后盾將禁煙的認識轉化為禁煙的實際行動。煙民也可在積極的宣傳攻勢和區域榮譽感的基礎上提高個人認識，參與禁煙行動。

然而目前除了世界衛生組織發布過上述履約排名、中國疾控中心發布過《控煙與中國未來》評估報告外，中國公共場所禁煙實效方面尚沒有找到一部區域評價報告。可借鑒的評價指標系統也不多見，僅見的是世界衛生組織從①保護人們免受二手煙、②提供戒煙幫助、③警示煙草危害、④綜合禁止所有煙草廣告、促銷和贊助、⑤提高煙草制品稅率和價格等五個方面[12]對14個發展中國家進行評價的指標，中國區域禁煙實效評價還需要根據具體目標制定評價指標系統。

下面以我們生活和學習所在的南京財經大學校園禁煙評價為例，提供一種思路和方法，以小映大，實證發布評價報告對公共場所禁煙的監督和促進作用。

四、2011年南京財經大學公共場所禁煙實效評價

南京財經大學校園公共場所存在吸煙現象，許多學生經常受到二手煙的危害，各學院對公共場所禁煙所持的態度和所采取的措施也存在一定差異，我們測評各學院公共場所禁煙實效及其差異，并分析原因，為學校及各學院的禁煙工作提出建議。

（一）研究目標

本研究的目標是獲取南京財經大學仙林校區校園內13個學院公共場所禁煙措施和實效的數據，發布各學院公共場所禁煙實效的得分和排名。同時通過數據分析揭示學院差異，為各學院進一步加強禁煙工作、提高或改進禁煙效果提供對策建議。

（二）研究設計和數據來源

首先構建南京財經大學公共場所禁煙實效的評價指標體系，并確定指標權重。根據評價指標設計調查問卷，并分學院對學生進行調查。調查對象采用隨機抽樣選取方法，要求對各學院的抽樣數大體與學院規模相當，問卷在宿舍、公共通道等區域隨機發放和即時回收。調查時間為2011年4月，共發放問卷500份，回收有效問卷469份，學院分布如表2，回收率為93.8%。統計顯示，問卷的學院分布經認定基本與學院規模相當。

表2 南京財經大學禁煙實效調查中各學院回收問卷數

（三）評價指標和權重

在參考了世界衛生組織的控煙評價指標和考慮了評價對象和評價目標實際的基礎上，課題組在指導教師幫助下設計了自己的評價指標系統，并向部分學院和學校領導、教務處領導以及師生代表進行了專家咨詢，最終形成了包括主動吸煙狀況指標、被動吸煙狀況指標、對危害的認識指標、對吸煙和禁煙的態度指標、學院禁煙措施指標等5個一級指標和11個二級指標的評價指標體系，各指標的權重基于專家咨詢，由課題組根據專家意見分析匯總重要性水平，運用層次分析法（AHP）計算權重。[13]由于禁煙實效的取得相對于禁煙措施具有一定的滯后性，本著既重視過程又重視結果的原則，指標體系中加入了過程性的指標，即學院禁煙措施，而且被咨詢者和課題組對其設定了相對較高的權重，指標體系和權重如表3所示。根據11個二級指標設計出11個調查問題，問題答案采用李克特五級量表設計。

表3 南京財經大學公共場所禁煙實效評價指標體系

學院公共場所既包括學院辦公場所、教室所在的區域，也包括公共教室區域中學院授課或活動的場所，如果是公共場所吸煙現象的調查題項，要求被調查者區分吸煙者的來源是來自于本學院的師生，或本學院組織的活動過程中出現的吸煙現象。認識和態度類的題項要求被調查者回答自己的認識，禁煙措施類的題項則要求考慮本學院所采取的措施。

（四）數據結果

1. 學校禁煙實效評價

（1）學校禁煙實效總體評價

數據結果顯示，南京財經大學公共場所禁煙實效全校平均分為64.38分，屬于及格水平。均分數據反映出學校禁煙工作的實效離禁煙目標有較大差距。

實效的不夠明顯反映了學校在禁煙工作上的重視程度和所做的工作可能不夠。事實上，在構成總體評價的5個分項指標中，禁煙措施一項在各項中得分最低，僅為36.28分，如表4和圖1所示，就進而證明了上述假設的成立。

表4 南京財經大學公共場所禁煙分項指標得分

圖1 南京財經大學公共場所禁煙分項目得分和平均分統計圖

（2）學校禁煙實效分項評價

如表4和圖1所示，從學校禁煙實效的分項評價指標來看，主動吸煙狀況的得分最高，為80.17分，其次為對吸煙和禁煙的態度方面，得分為78.89分，第三為被動吸煙狀況，得分為75.82分，以上三項指標得分相對較高，而對危害的認識和學院的禁煙措施均不及格，得分為58.18分和36.28分。

雖然主動吸煙獲得了80分以上的評分，但仍然表明吸煙在校園公共場所仍沒有絕跡，仍有許多人受到二手香煙的危害，表現在被動吸煙的得分低于80分。由于觀念上的問題和對吸煙危害的認識不足，公眾對吸煙的態度以及對禁煙的態度仍然表現出不盡理想的成績，低于80分。而禁煙措施的不得力（36.28分）影響著禁煙實效（64.38分）的進一步提高。

2. 各學院禁煙實效及差異評價

（1）各學院禁煙實效總體及差異評價

從各學院禁煙實效的總體水平及學院差異來看，信息工程學院以68.45分位居榜首，法學院和金融學院分別以67.20分和66.09分位居第2、3位。位居第4至13位的分別是藝術設計學院、會計學院、公共管理學院、新聞學院、財政與稅務學院、營銷與物流管理學院、外國語學院、國際經貿學院、工商管理學院、經濟學院。其中最低分經濟學院為57.77分，其他學院均在60－69分之間，如表5和圖2所示。

圖2 南京財經大學各學院禁煙實效總體得分和排名統計圖

表5 南京財經大學各學院禁煙實效總體得分和排名統計表

統計顯示總體分平均值為64.38，標準差為2.89，差異系數為4.48%。統計結果表明，學院間雖然有差異，但差異系數較小，反映了各學院在禁煙工作方面所做的工作差異不大，加上各學院的禁煙實效總體水平均較低，推測各學院所做的禁煙工作可能總體上并不充分和主動，這一推測從后續的措施分項評價中將得到驗證。

（2）各學校禁煙實效分項及差異評價

各學院公共場所禁煙評價的5個分項指標的得分及排名如表6所示。圖3直觀顯示了各學院各分項指標具有基本相似的高低特征。

表6 南京財經大學各學院公共場所禁煙實效評價分項指標得分及排名

圖3 南京財經大學各學院公共場所禁煙實效評價分項指標得分統計圖

從各學院各分項指標的差異來看，主動吸煙、被動吸煙、危害認識、禁煙態度、禁煙措施的差異系數分別為4.11%、5.40%、5.11%、6.03%、14.36%，說明主動吸煙、被動吸煙、危害認識、禁煙態度方面各學院的差異不大，而各學院的禁煙措施存在較為明顯的差異，如表7所示。禁煙措施方面前3名的信息工程學院、公共管理學院、藝術設計學院分值均超過40分，并與后列學院有較大的分值差異，這三所學院的禁煙工作相對領先，工作措施值得關注借鑒，成績應加快提升鞏固。

表7 南京財經大學各學院公共場所禁煙實效評價分項指標差異分析

（五）結論和建議

1. 結論

（1）南京財經大學公共場所禁煙工作的實效總體得分為64.38分，為及格水平，禁煙實效不理想。從分項指標來看，主動吸煙方面得分達到80.17分，為良好水平，禁煙態度、被動吸煙方面分別為78.89分和75.82分，為中等水平，對危害的認識方面為58.18分、禁煙措施為36.28分。反映了分項指標方面存在明顯差異，尤其在禁煙措施方面所做的工作明顯不足，對危害的認識沒有達到應有水平，被動吸煙現象仍然普遍。

（2）南京財經大學各學院禁煙實效中，信息工程學院、法學院和金融學院分別位居前3位。各學院禁煙實效分值普遍較低，差異不大。在分項指標中，財政與稅務學院位居主動吸煙分項的第1位，法學院位居被動吸煙、禁煙態度兩個分項的第1位，信息工程學院位居危害認識、禁煙措施兩個分項的第1位。分項指標中，除了禁煙措施一項各學院的差異較大外，其他差異均不明顯。

2. 建議

（1）建議學校從整體上重視禁煙工作，宣傳吸煙危害，推動禁煙措施，以促進各學院在執行和細化學校禁煙工作中把禁煙實效提高到一個應有的水平。所有學院也應重視學生對禁煙實效的評價，加強禁煙工作，提高禁煙實效。在采取措施方面，總體成績和禁煙措施分項排名落后的學院更應有緊迫感。

（2）建議學校和各學院確立禁煙工作的目標，收集相關信息，分析禁煙制約因素，針對性地制定禁煙措施，使禁煙的目標早日實現，建設“無煙學校”。另外，本研究的調查還設有問題原因、吸煙具體來源、意見建議等方面的調查信息，可以據此進一步對學院公共場所禁煙措施和實效方面的成績和不足做進一步分析，這些數據信息及其分析不在本文目標范圍內，但可另行為學校和各學院進一步的禁煙工作提供決策參考。

五、研究結論

1. 信息資料顯示，中國政府在簽署了《煙草控制框架公約》10年之后，公共場所禁煙實效仍然很不明顯。

2. 本文從內外因素角度分析了煙民吸煙和公共場所禁煙的影響因素，認為內在因素包括吸煙需求和個人認識，外在因素包括企業生產、企業銷售、個人購買力及政府價格調控、群體價值觀、社會經濟價值觀、不正當社會風氣和現象、立法和執法等，禁煙的外在因素還有政府和單位的禁煙工作協助和激勵措施，但認為這些措施之所以沒有取得成效，主要原因在于對責任主體的強制作用難以形成，依賴責任主體自覺行動難以奏效，需要在保障措施方面加強工作。

3. 本文提出當前公共場所禁煙實效提高的重要保障措施是對區域和部門進行禁煙實效評價，公開發布禁煙實效成績及其排名，發布評價和指導報告，以發揮報告的社會監督和促進作用，從社會監督的層面發揮其對責任主體的強制作用。

4. 本文以南京財經大學公共場所禁煙實效評價為例，通過主動吸煙狀況、被動吸煙狀況、對危害的認識、對吸煙和禁煙的態度、禁煙措施等五個分項指標以及均衡分布在各學院的469位調查者問卷，對學校公共場所禁煙措施及其實效進行了數據統計和分析評價，并發布了總體得分和分項指標得分的學院排名，實證了發布評價報告對公共場所禁煙的監督和促進作用。

特別說明，本研究為南京財經大學2010-2011年度通識性選修課程“地球與科學專題”的研究性學習成果，我們本著學習的目的體驗研究過程，同時提供一種通過評價喚起社會監督、促進禁煙實效提高的思路和方法，案例中的數據結果雖然可能具有積極意義，但研究對象、研究方法、調查數據可能存在合適性、科學性、準確性方面的疏漏，因此其對于學校來說更多地僅具有提示探討和拋磚引玉的意義。

[1][4] 新京報.中國加入控煙公約5年僅得37.3分 7億人吸二手煙[N/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/07/c_12954637.htm.

[2] 安徽日報農村版. 控煙九年, 煙民不減反增[N/OL]. http://roll.sohu.com/20120601/n344608562.shtml 2012-06-01.

[3][5][12] 京華時報. 李秋萌. 世衛組織報告: 14國控煙排名中國倒數第二[N/OL].http://jl.cnr.cn/ltrt/201305/t20130522_512643189.shtml-2013-05-22.

[6] 陳迎竹.中國實施禁煙令 效果令人關注[EB/OL].http://www.zaobao.com/media/photo/story20110502-133674.

[7] 環球網.《聯合早報》: 中國禁煙效果為什么不佳[EB/OL]. http://oversea.huanqiu.com/economy/2012-06/2778217.html.

[8] 中國零點研究咨詢集團.零點調查: 中國禁煙效果不佳[EB/OL].http://www.ftchinese.com/story/001044818, 2012-05-31.

[9] 張菊英, 吳濤, 馬驍, 文雯. 我國公共場所禁煙現狀及對策分析[J]. 四川環境, 2004(3): 90-92.

[10] 中國新聞網. 室內公共場所今起禁煙 中國控煙從消極走向積極[EB/OL].http://www.chinanews.com/jk/2011/05-01/3009798.shtml 2011-05-01.

[11] 徐晶晶.中國控煙協會監測顯示，煙草企業往往借贊助之名行促銷之實 煙草企業應禁止公益捐款[EB/OL].http://bjcb.morningpost.com.cn/html/2013-05/30/content_227859.htm 北京晨報2013-05-30.

[13] 盧曉旭, 陸玉麒, 顧道紅. 基于層次分析法的義務教育教師績效評價和工資分配研究[J]. 教育理論與實踐, 2011, 07: 30-34.

注：參與研究的同學來自南京財經大學多個學院，除署名作者外，還有李中強、曹禮華、生琳等同學。