預(yù)算關(guān)系民主法治

吳曉靈

財(cái)稅改革是一個(gè)非常復(fù)雜的改革，也是我們今后改革非常重要的領(lǐng)域，因?yàn)樨?cái)稅改革直接反映了政府和市場的關(guān)系，政府和社會(huì)關(guān)系，還有中央政府和地方政府之間的關(guān)系。在這里我只講一個(gè)非常技術(shù)性的問題，但也是建立一個(gè)科學(xué)的財(cái)稅體制非常關(guān)鍵的問題，就是修改預(yù)算法為責(zé)任政府奠定法制基礎(chǔ)。

預(yù)算法是責(zé)任政府的法制基礎(chǔ)，是一部體現(xiàn)國家基本經(jīng)濟(jì)制度的重要法律，規(guī)范一個(gè)國家預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行調(diào)整、監(jiān)督以及決算和其他預(yù)算管理活動(dòng)的全過程，將政府全部收入與支出行為納入法定程序，它既是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力分配的主要依據(jù)，也與公眾生活和民眾權(quán)利息息相關(guān)。

制定一部好的預(yù)算法，有利于建設(shè)一個(gè)公開、透明的責(zé)任政府，從加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，改善民生的角度來看，需要我們建立提供公共服務(wù)和保障民生的公共服務(wù)型預(yù)算。從民主法制角度來看，需要規(guī)范政府規(guī)范和收支行為的法治型預(yù)算。從推進(jìn)政治體制改革發(fā)展人民民主角度來看，需要建立保障公眾預(yù)算知情權(quán)公開透明型的預(yù)算，預(yù)算看起來是一個(gè)帳務(wù)問題，但是它實(shí)際上是和我們國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，民主法治建設(shè)和政治改革密切聯(lián)系在一起。

從上個(gè)世紀(jì)1908年美國第一次建立紐約市政府預(yù)算開始，到1929年美國大部分的州都建立了州政府預(yù)算和聯(lián)邦政府的預(yù)算，被人們稱為是美國上個(gè)世紀(jì)的進(jìn)步時(shí)代。

這個(gè)進(jìn)步就是從建立了預(yù)算制度，約束政府，建立責(zé)任政府開始的。預(yù)算法修訂有很多問題，但是我認(rèn)為有這么幾個(gè)最關(guān)鍵的問題。第一個(gè)要建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的有效制衡機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算的約束，建立責(zé)任政府。預(yù)算是政府履行職責(zé)的保證，建立預(yù)算的制衡機(jī)制，目的是在保證政府履職基礎(chǔ)之上，落實(shí)人大及其常委會(huì)發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，把權(quán)利限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，這樣一個(gè)作用。我們要是有了這個(gè)預(yù)算法制衡的機(jī)制的話，才可以把權(quán)力關(guān)在籠子里。

第一，權(quán)力怎么分配呢？有這么幾個(gè)環(huán)節(jié)。第一個(gè)就是財(cái)政編制和執(zhí)行國家預(yù)算，第二全國人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算決算和人大職權(quán)范圍內(nèi)的預(yù)算調(diào)整。第三實(shí)行國庫集中收復(fù)制度，單一國庫帳戶開設(shè)在深入銀行，并由人民銀行辦理國庫的全部收支在預(yù)算資金、收支過程中通過審核預(yù)算級次、分成比例、預(yù)算科目、撥款用途，預(yù)算和用款計(jì)劃，退庫文件進(jìn)行監(jiān)督。第四審計(jì)署對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計(jì)并向全國人大及其常委會(huì)報(bào)告。這是預(yù)算制衡的四個(gè)環(huán)節(jié)。

第二，要制定全口徑精細(xì)化的財(cái)政預(yù)算，需要統(tǒng)一對各類政府性資金的認(rèn)識，需要預(yù)算科目的細(xì)化。統(tǒng)一對公共預(yù)算、政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算的認(rèn)識，規(guī)范各類資金的收支原則，不能簡單授權(quán)國務(wù)院來制定辦法，我們的預(yù)算法二審稿把這個(gè)政府性基金，國有資本經(jīng)營預(yù)算，社會(huì)保障預(yù)算的制定寫了一句話，要制定這些東西。但是這些個(gè)預(yù)算它的收支基本原則是什么，基本程序是什么，怎么樣進(jìn)行管理，我想一部法律應(yīng)該給予界定的。

我認(rèn)為這些爭議在修法過程中展開并取得共識，特別是國有資本經(jīng)營與預(yù)算，牽扯到怎樣看待國有企業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的地位和國有資本經(jīng)營預(yù)算得到的利潤應(yīng)該怎么樣進(jìn)行分配問題。現(xiàn)在國有資本經(jīng)營預(yù)算，第一上交比例比較低，第二上交的預(yù)算按照去年2012年的國有資本經(jīng)營預(yù)算，上交預(yù)算93%全部都又返回到國有企業(yè)當(dāng)中，只有7%的金額花在了社會(huì)保障和公共預(yù)算當(dāng)中。我們就要看到國有資本的利潤到底應(yīng)該怎么樣來分配才更加合理，這些標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是在社會(huì)中引起共識的。

各類預(yù)算資金按功能分類，和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，并細(xì)化為類、款、項(xiàng)目。公共預(yù)算支出按照其保障功能分類，還有它的經(jīng)濟(jì)性的分類，在預(yù)算我們按照內(nèi)款項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化之后，應(yīng)該合理劃分全國人大、國務(wù)院、財(cái)政部、預(yù)算單位預(yù)算編制權(quán)限和相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，實(shí)現(xiàn)預(yù)算科目法定。并不是說所有的預(yù)算科目都要到人大來，我們應(yīng)該劃定一個(gè)人大要審到什么樣細(xì)的程度，包括哪些科目由法定調(diào)整，哪些科目由行政權(quán)限來調(diào)整。

第三，實(shí)行國庫單一帳戶制度，確保財(cái)政收支公開透明，收入法定應(yīng)是財(cái)政收入的基本原則，稅費(fèi)罰款均勻應(yīng)有法律法規(guī)的依據(jù)。國庫單一帳戶是全部收入納入預(yù)算和增加透明度的制度保證。分散開立各種用于預(yù)算資本收支的財(cái)政專戶不利于預(yù)算資金的全面清晰，也容易滋生尋租和腐敗。

在商業(yè)銀行開立零余額的授權(quán)支付帳戶是國庫單一帳戶的輔助手段，它與國庫單一帳戶共同構(gòu)成國庫單一帳戶體系。因?yàn)楦鱾€(gè)預(yù)算單位還有一些零星的支出，其實(shí)需要一個(gè)零余額帳戶來幫助他完成。財(cái)政所有的活動(dòng)如果要是沒有一個(gè)技術(shù)上的保證的話，原則是難以落實(shí)的。財(cái)政帳戶的單一統(tǒng)一、是保證所有的資金進(jìn)入到監(jiān)督視線之內(nèi)非常重要的基礎(chǔ)。第二基礎(chǔ)就是國庫的全部收支，通過國庫直接支付和授權(quán)支付，是國庫集中收付制度的核心，也是財(cái)政收支活動(dòng)受到監(jiān)督控制的制度保障。

國庫直接撥付就是穩(wěn)定的、大額一些錢，從國庫財(cái)政下達(dá)命令，直接到了預(yù)算單位，而只有一些零星的支出可以在商業(yè)銀行開立零余額的帳戶來進(jìn)行管理，這樣的話，就保證了所有的錢，當(dāng)它運(yùn)動(dòng)的時(shí)候，都能夠被國庫辦理的人具體來說現(xiàn)在是中央銀行辦理國庫，這樣的話，就能夠被他所看到。技術(shù)是實(shí)現(xiàn)原則的保障，因而對國庫單一帳戶體系的理解和對國庫集中收付制度的界定，是關(guān)系預(yù)算完整、公開、透明的制度保障。

第四是完善政府會(huì)計(jì)制度、編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上建立政府債務(wù)管理制度，應(yīng)盡快完善政府會(huì)計(jì)制度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。政府債務(wù)是中國經(jīng)濟(jì)生活中的現(xiàn)狀，通過立法予以規(guī)范，對政府債務(wù)實(shí)行上限管理，允許發(fā)行市政債券為有收入的市政建設(shè)融資。

硬化財(cái)政支出預(yù)算，建立中長期滾動(dòng)預(yù)算機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政政策的宏觀調(diào)控作用。差額預(yù)算制度具有順周期的財(cái)政作用，在差額預(yù)算制度下，實(shí)際上在當(dāng)年之內(nèi)只要不突破預(yù)算赤字，財(cái)政支出和收入都可以實(shí)現(xiàn)同步增長的，這個(gè)時(shí)候?qū)嶋H上在財(cái)政情況好的時(shí)候，往往稅收部門為了不要稅收漲得太快，會(huì)放松一碼，而到財(cái)政比較困難的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)比較困難的時(shí)候，稅收就會(huì)比較嚴(yán)厲一些，應(yīng)該產(chǎn)生了一種順周期的作用，這個(gè)不太好。因而我們主張硬化支出預(yù)算，對政府債務(wù)進(jìn)行上限管理。

從修法中凝聚共識，以法律來推進(jìn)制度變遷，公開透明來強(qiáng)化約束，是完善財(cái)政預(yù)算制度的共識，這一點(diǎn)無論從政府，還是全民都是有共識的。在這樣的共識基礎(chǔ)上，我們希望我們的法律應(yīng)該定得更嚴(yán)格，更超出我們現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)財(cái)政運(yùn)行的稍微超前一步。法律的明確規(guī)范有利于推動(dòng)行政實(shí)踐的前進(jìn)，比如細(xì)化預(yù)算，比如國庫集中收付，比如落實(shí)人大的審批監(jiān)督權(quán)力，這些其實(shí)都不是現(xiàn)在提出來的新的原則和目標(biāo)，我們多次改革都提出來了，但是到現(xiàn)在還沒有落實(shí)，我們希望把這些個(gè)過去我們在改革中所提出出的原則，能夠用法律的方式把它確定下來，用法律的落實(shí)來推動(dòng)實(shí)踐的前進(jìn)，修法執(zhí)法不是少數(shù)人的事兒，社會(huì)公眾的參與可以積聚社會(huì)正能量，推動(dòng)改革有序前進(jìn)。

現(xiàn)在審計(jì)署每年都對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況、決算情況、還有各個(gè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況做審計(jì)報(bào)告。財(cái)政每一年通過人大也在公布他們的預(yù)算，希望全社會(huì)所有關(guān)心政府改革和財(cái)稅改革的人，能夠重新審視這些公布的材料，來審議一下、評判一下我們在實(shí)踐中哪些地方做好了，哪些地方做得不好，共同推動(dòng)改革的前進(jìn)。

（作者系中國人民銀行副行長，本文系其在博源基金會(huì)成立五周年學(xué)術(shù)論壇上的公開發(fā)言）