誰為巨債埋單

喬欣

“如果說未來中國經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)最有可能在哪里爆發(fā)，那么我認(rèn)為養(yǎng)老金隱患，國有銀行不良貸款以及地方債務(wù)這三個(gè)點(diǎn)都有可能。”一位經(jīng)濟(jì)分析人士向記者表示。

今年6月初，國家審計(jì)署公布了36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果引發(fā)關(guān)注，這是歷史上第二次公布地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果。

審計(jì)結(jié)果顯示：截至2012年底，36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)余額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。雖然這個(gè)數(shù)字意味著，債務(wù)余額增速低于GDP與財(cái)政收入增長。不過審計(jì)署相關(guān)人員同時(shí)提醒，當(dāng)前地方政府債務(wù)中存在的諸如債務(wù)規(guī)模增長較快、部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯等問題不容忽視。

在結(jié)構(gòu)方面，地方債務(wù)呈現(xiàn)著復(fù)雜化與隱蔽化的傾向。報(bào)告指出，一些地方通過信托、融資租賃、BT（建設(shè)-移交）和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。2012年底，財(cái)政部會(huì)同發(fā)改委等部門發(fā)布“463號(hào)文”制止地方政府的違規(guī)融資渠道。不過有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，從今年上半年的情況看，“463號(hào)文”并沒有起到預(yù)期效果，政信合作金額在今年一季度創(chuàng)了新高，各地涌現(xiàn)出各式諸如私募基金、小貸公司、金融租賃公司等各類市場(chǎng)主體，充當(dāng)為地方政府融資的資金掮客。

與之前相比，面對(duì)此次報(bào)告，各方反應(yīng)也發(fā)生了變化。除了依舊有部分聲音質(zhì)疑債務(wù)的統(tǒng)計(jì)方式并對(duì)債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生憂慮外，人們似乎意識(shí)到，地方債務(wù)問題可能將長期化。于是，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家引用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)“債務(wù)不只看總規(guī)模的大小，還要看債務(wù)運(yùn)行過程中賴以依托的總盤子的大小，如果總盤子增長率超過債務(wù)增長率，那么繼續(xù)負(fù)債是可行的，而且對(duì)地方政府而言，適度負(fù)債并非壞事。”

如今，更現(xiàn)實(shí)的考慮在于如何化解地方債務(wù)。

有分析人士指出，至少有三種途徑：一種仰賴土地出讓收入，“目前地方政府主要靠土地，我們稱其土地財(cái)政。我估計(jì)中國未來一二十年之內(nèi)很難擺脫用土地作為地方政府建設(shè)資金的來源，乃至于還債的來源。土地財(cái)政對(duì)化解地方債務(wù)而言是一個(gè)重要的途徑。”該分析人士向記者表示。

另一種是由財(cái)政埋單，通過財(cái)政資金核銷地方債務(wù)包括融資平臺(tái)貸款。有專業(yè)人士表示，“這種可能性是存在的，根據(jù)我實(shí)地了解到的情況，目前我國已經(jīng)出現(xiàn)償債緊張接近危機(jī)的一些投融資平臺(tái)最終還是由地方財(cái)政出錢，兩者實(shí)質(zhì)上是相通的。《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債，所以地方政府通過設(shè)立投融資平臺(tái)以企業(yè)債的形式募集資金，而這些平臺(tái)最后的依靠就是地方財(cái)政。目前地方債務(wù)的情況就是，大家分頭借債，比如地方投融資平臺(tái)，既有財(cái)政設(shè)立管理的，也有各個(gè)主管部門設(shè)立管理的，還有地方政府直接出面設(shè)立管理的，但是它們都把最后還債的責(zé)任推給地方財(cái)政。而實(shí)際上在目前制度下，地方財(cái)政沒有能力統(tǒng)籌地方政府所有的債務(wù)。這就需要賦予財(cái)政部門對(duì)于政策性金融進(jìn)行監(jiān)管的職能，無論哪個(gè)部門設(shè)立投融資平臺(tái)都需要財(cái)政部門許可。”

財(cái)政埋單在歷史上并非沒有先例。我國上世紀(jì)90年代成立的四大國有資產(chǎn)管理公司相當(dāng)于財(cái)政出錢核銷國有銀行不良貸款。對(duì)于這種做法，上述專業(yè)人士直言：“當(dāng)時(shí)付出了高昂代價(jià)并且造成大量資金的浪費(fèi)。這種事情不能再延續(xù)，如今的投融資平臺(tái)紓困不能再寄希望于走過去的老路，如果已經(jīng)到了資不抵債境地的地方政府投融資平臺(tái)即應(yīng)宣告破產(chǎn)，這對(duì)地方財(cái)政而言猶如防火墻。”

還有一種途徑更為隱蔽，通過增發(fā)基礎(chǔ)貨幣來稀釋地方融資平臺(tái)債務(wù)以及其他債務(wù)。假如通過央行超量發(fā)行基礎(chǔ)貨幣，那么，物價(jià)上漲，通脹高企，地方債務(wù)最終還是讓老百姓埋單。

更有相關(guān)人士直言，上述三條途徑殊途同歸，巨債最終都將轉(zhuǎn)嫁到老百姓身上。帶著這個(gè)疑問，記者請(qǐng)教了多方人士，他們的說辭不約而同，“政府本身不生產(chǎn)任何東西，它就是納稅人的代表，讓政府不從老百姓手里拿任何錢去還債，可能性不大，所以說這個(gè)債務(wù)最后肯定是公民消化。”

也有樂觀分析，一位專業(yè)人士表示，“地方債務(wù)爆發(fā)式增長的根源在于巨大的現(xiàn)實(shí)需求。近些年地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府投資，而從目前來看其投資方式主要依靠債務(wù)以及土地出讓收入支撐，實(shí)際上公共財(cái)政收入基本只是維持地方政府正常運(yùn)行。如今地方債務(wù)爆發(fā)對(duì)改革形成倒逼之勢(shì)，讓政府逐漸意識(shí)到，在快速城鎮(zhèn)化中，龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能完全依靠政府，而應(yīng)該向民間資本敞開市場(chǎng)，探索公私合作。財(cái)政投資范圍則應(yīng)該界定于符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，同時(shí)是企業(yè)和個(gè)人不愿或無力投資的項(xiàng)目。”

本組專題從土地、財(cái)政、貨幣三個(gè)視角試圖解析化解地方債務(wù)可能存在的路徑。