財政需謹慎

武彬

地方債務的問題一直是各方詬病的焦點，在一些人的傳統觀念中，巨債背后總有財政托底。此次本刊記者專訪了中央財經大學財政學院教授溫來成。希望能就地方債務化解的財政途徑為地方政府帶來啟示。

《新理財》：目前地方債務的概況如何，是否在可控的范圍之內？

溫來成：現在地方投融資平臺的債務大體上有兩部分：銀行貸款和城投債，前者占80%左右，后者不足10%，且城投債的期限大部分較長，一般在7年以上。這兩年到期的，一部分是銀行貸款，另外一部分是2009年發行的5年期地方債。現在據審計署的數據顯示，有些地方政府債務率已經達到100%以上，而一般而言應該保持在80%左右。現在來看，化解危機的常規手段還是能得到有效的運用來防止系統性風險的發生，所以說目前的地方債務還是可控的。

《新理財》：從短期來看，財政方面現在可以有哪些措施來應對地方債務危機呢？

溫來成：首先我認為還是要調整財政的支出結構，安排好相應資金，保證到期的債務能還本付息，因為這涉及到政府的信用問題，可以想象政府一旦違約，產生的影響將會很大。目前來說，地方投融資平臺的違約率近乎于零，當然這并不是說現在這些投融資平臺本身沒有問題，而是地方政府自身“想了一些辦法”來解決。

再就是可以采用現在很多地方都在用的方法—借新債還舊債。這實際上是一種債務的重新安排，可能不一定減少債務的總量，但可以延緩債務的償還期限。比如我們近年用發行新債的資金來償還到期的舊債，中央財政最多的時候將發行新債的一半用來償還當年到期的本息，地方財政也可以考慮用這個辦法。這是目前防范系統性債務危機爆發的一個比較有效的方法，給政府留下了比較大的回旋余地，比如今年是債務償還的高峰期，我們可以通過發新債的方式把高峰期推遲到5年以后。

《新理財》：從長期來看，您認為應該采取哪些有效措施呢？

溫來成：我認為長期而言地方債的化解還是需要依靠當地的經濟發展、稅源的增加來實現。我們說政府債務其實是地方稅收的預付，將來還是要用稅收來還的。另一方面是修改《預算法》，允許地方政府發行債券，特別是市政債券。現在地方政府為了繞開《預算法》，利用投融資平臺來發債，發的名義上是企業債，而實際上還是地方政府債券。

再有就是要深化財稅體制改革。我國現行分稅制財政體制從1994年開始到現在，中央和地方的關系還是需要進一步的調整。比如通過改革財政管理體制賦予地方政府以地方稅的部分立法權和比較大的管理權限并完善地方稅體系，使其有比較強的償還能力和獨立的財源。現在的情況是自改革以來，中央和地方的獨立稅種出現萎縮，而共享稅卻在增加。除了以前的增值稅以外，現在將企業所得稅、個人所得稅都納入共享稅體系，而在“營改增”之后，共享稅的比例就更大了，會引起中央和地方的重新博弈。現在中央和地方的關系已經到了一個不得不調整的地步。有個很不好的信號，2011年中央財政本級收入占全國財政收入的比重下降到了49%，而在市場經濟條件下中央本級財政應該達到60%以上，支出70%應該在地方政府，中央通過轉移支付在地方實現，一般的規則是這樣的。而現在的情況是，分稅制使得共享稅的比例太高了，這就導致中央的獨立收入在萎縮，地方亦然。所以在這方面入手可以直接解決地方政府償還債務能力的問題，形成獨立的稅源。

《新理財》：您認為給地方發債權還存在哪些難點和阻礙？此外，國家給地方發債權是一個放權的過程，在這個過程中您如何看待集權與分權？

溫來成：首先，我們國家是單一制國家，與聯邦制國家完全賦予地方獨立的發債權，情況還是有很大區別的。比如說，假如我們真的能修改《預算法》給地方發債權，那么中央政府對地方的發債規模和發債結構、包括發債的時間還是要進行相應的調控和管理，不能完全把這個權力給地方。而且從我國現行的體制來說，地方人大雖然具有一定的約束力，但約束力還是比較小的。想要靠地方人大來約束地方政府發債不太現實。所以要中央進行宏觀調控，保證全國的地方債務和中央政府的債務在國家可控的范圍之內。

我們國家不可能向聯邦制方向發展。我們的發展方向是保持中央財政（中央政府）占主導地位的前提下，給地方一定的自主權。或者可以這么說，以中央集權為主，適當分權為輔比較現實。而不是像聯邦制國家那樣，州政府是聯邦主體的模式，那種權限，不符合我國國情，也不現實。我們還是要維護國家的統一和政令的暢通。因此，發債權即使給了地方也要加以控制。比如日本此前實行地方政府發債，由中央審批，進行行政控制，這對我們還是有一定借鑒意義的。

《新理財》：除了中央政府的規制，是否還有其他的力量來約束和規范地方發債的行為呢？

溫來成：現在我們國家已經是市場經濟，那么發債的約束力除了中央政府還包括市場的約束。比如中央雖然給地方政府核定了發債的額度，但是當地政府在市場上發行的債券能否賣出去，那就取決于市場的力量了。特別是我們國家預算公開、政府財務信息公開之后，諸如銀行、證券公司及各類投資者在認購地方政府債券的時候，還要考慮這個政府的財力如何、信譽如何和出現違約的可能如何，市場本身也有督促其完善自身治理的力量。現在我們發債主要是通過公開的市場，通過招投標的方式來發行，所以說現在如果想發債，既要有中央的行政控制、也要有市場對其的約束力。假如某個政府負債累累、償還能力不足，信用評級很低，那么這個政府要發行債券就要付出更高的成本，或者是賣不出去，這樣地方政府也會形成一定的自律。

另外在制度上還可以設立警戒指標。比如債務余額占GDP達到多少之后，就要停止其發債，或者減少發債的額度。現在地方政府的債務管理，比如河北省制定的地方政府債務管理制度中就設立了具體的數值，就是說要保證地方政府發債不超過警戒線。而現在大部分地方沒有這種制度或者還存在著制度的不完善，現在審計署查出的債務，已公布的36個地方也有一部分到現在還是沒有地方政府債務管理方面的制度，這就是比較危險的，也就是說等于“敞開口子”了。

《新理財》：您認為地方政府擁有發債權的時間還會很長嗎，其中改革的關鍵是什么？

溫來成：現在我們國家已經在上海、浙江、廣東、深圳、這些地區進行試點，這個試點就是在國務院核定的指標之內自行發債。

我認為這個過程的重點還是在于《預算法》的修改，因為我們國家《預算法》中明確規定除國務院規定外，地方政府不允許發行債券。如果要加速這項改革的進程那就需要加快《預算法》的修改進度。《預算法》修改稿已經提交給全國人大審議，而且已經審議到了第二稿。如果說在這五年之內能夠通過，并且允許地方政府發債，那這個時間會比較快一些。但是現在這個阻力非常大，因為在第一稿中允許地方發債，而到第二稿的時候卻倒回來了，這就說明有不少人反對。因此，要加快推行地方政府發債制度改革，長遠解決地方債務危機，《預算法》的修改是關鍵。