公共資源交易改革探析

黃冬如

一、初步探討公共資源交易模式定義及特征

（一）公共資源交易模式（Pattern）就是把解決公共資源交易問題的方法總結(jié)歸納到理論高度。這種模式是成熟的。需要提煉，需要總結(jié)。

（二）公共資源交易模式是標(biāo)準(zhǔn)的。是可以復(fù)制或直接借鑒，容易推廣的。公共資源交易模式可以形成制度標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)等等。

（三）公共資源交易模式是可評價的。可以通過第三方評價體系，得到普遍的肯定。

二、確立公共資源交易模式的兩點看法

（一）公共資源交易模式的定位

做好公共資源交易模式定位必須了解大背景和環(huán)境。東亞模式、中國模式的核心就是政府的作用，強勢政府或者政府干預(yù)占絕對主導(dǎo)作用。從趨勢分析，中國改革脈絡(luò)基本清晰，以30年左右為一階段，中國改革分三步走，即先經(jīng)濟改革、再社會改革、后政治改革。經(jīng)濟改革是政府向市場放權(quán)，目的是追求利益，核心是效率；社會改革是政府向社會放權(quán)，目的是分配利益，核心是公平；政治改革是政府向人民放權(quán)，目的是放棄權(quán)力，核心是民主。早在80年代，鄧小平同志就預(yù)測21世紀中期實現(xiàn)富強、民主、文明的社會主義強國目標(biāo)。富強是國強民富，經(jīng)濟變革的結(jié)果；民主是政治變革的結(jié)果；文明是社會變革的結(jié)果。我們在品讀十八大報告也可以注意到這方面的不同：經(jīng)濟改革是全面深化；社會改革是加快推進；政治改革是積極穩(wěn)妥。

在這種大背景下，我們來理解公共資源交易模式定位問題更加具有針對性和現(xiàn)實性。定位核心是“處理好政府和市場的關(guān)系”，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府的作用。即：政府不能再強勢了；市場能調(diào)節(jié)的，政府都要退出；政府干預(yù)是彌補市場的缺陷；市場在資源配置中仍然起基礎(chǔ)性作用；政府權(quán)力必須制約和監(jiān)督。在公共資源交易領(lǐng)域，重點做好三界定：

一是界定政府通過何種市場化方式有效的配置資源。公共資源交易是政府與市場的結(jié)合體。界定兩者關(guān)系是一大難點。可以遵從兩大原則：充分利用市場的透明競爭機制，如招標(biāo)、拍賣手段；如何確定公權(quán)的有效分離或制約。以公共支出為例，就是要解決其配置資源模式是政府集中行為還是純市場化的關(guān)系。即集中采購和純市場化的招標(biāo)代理的選擇問題。在工程招標(biāo)投標(biāo)和政府采購都進入統(tǒng)一平臺后如何有效界定公權(quán)力需要認真考慮。在界定公權(quán)力時要關(guān)注兩點：國際慣例和中國實踐。政府采購是國際慣例，英美等西方主流國家都是通過采購官或合同官實現(xiàn)政府集中采購制度。招標(biāo)代理和專家評審制度是中國實踐或中國特色。比如：“讓專家評審成為各方免責(zé)的制度”就需要大家反思。

二是界定公共領(lǐng)域與私營領(lǐng)域的關(guān)系。公共資源交易不應(yīng)與私人或社會市場交易混同，不應(yīng)將自由經(jīng)濟中的企業(yè)或個人交易行為在公共資源市場中交易。應(yīng)當(dāng)避免個體或企業(yè)的工程招標(biāo)、玉器珠寶交易市場、糧食農(nóng)副產(chǎn)品交易市場、跨國公司采購中心等純私營行為的交易納入公共資源交易市場。

三是界定政府關(guān)系。即本級政府與他級政府的關(guān)系；上級政府與下級政府的關(guān)系；政府內(nèi)部關(guān)系等等。

公共資源交易內(nèi)容定位準(zhǔn)確就可能成為模式；定位不準(zhǔn)肯定不能成為模式。定位的基本要求是，不越位、不錯位、不缺位。

（二）公共資源交易模式具有層次性

實際上，公共資源交易模式是科學(xué)系統(tǒng)的構(gòu)造。我們分階段是實踐現(xiàn)狀理解以便于有步驟推進。其層次性特征應(yīng)當(dāng)包括三個方面：一是制度化。制度體系包括體制制度和機制的建設(shè)。實際上就是人財物的使用。制度化建設(shè)是基礎(chǔ)，基礎(chǔ)牢固準(zhǔn)確對后面的發(fā)展非常重要。二是專業(yè)化。職業(yè)化電子化能力。即專業(yè)水平和科技利用程度。三是科學(xué)化。科學(xué)化的標(biāo)志事件可以是：健全的誠信體系，強大的調(diào)控能力和政策功能，發(fā)布交易指數(shù)等。

三、公共資源交易模式發(fā)展方向思考

理性而言，“東亞模式”、“中國模式”還有“合肥模式”都是客觀存在的。對于合肥招投標(biāo)模式，大家都有不同的理解。有人喻為是“體制新、制度全、領(lǐng)域?qū)挕⒈O(jiān)管強、效益好、形象正”，有人認為是“統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一自行代理、統(tǒng)一中標(biāo)規(guī)則”。合肥招投標(biāo)監(jiān)督管理局最近將之定義為：著力構(gòu)建體制、制度、科技、程序、誠信、能力并重的“六位一體”的公共資源交易“防腐”的長效機制。綜合看來，招投標(biāo)的成功經(jīng)驗離不開以下因素：

一是組織的力量。堅強有力的黨政領(lǐng)導(dǎo)是合肥招標(biāo)投標(biāo)取得成功的關(guān)鍵因素。黨委、紀委、部門、單位對招標(biāo)投標(biāo)的實現(xiàn)重視程度不同，效果也就不一樣。6年前合肥就沖破落后思想觀念和滯后法律條款的障礙，實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)一授權(quán)和集中執(zhí)法。有些地方現(xiàn)在還處于討論之中，根本無法實行。這也是許多地方學(xué)習(xí)后認為“無法復(fù)制”的主要原因。認識程度和重視層次及程度影響推進效果。二是干部的力量。干部的認識水平、管理水平、專業(yè)水平和協(xié)調(diào)組織能力是取得成功的主要力量。三是制度的力量。招標(biāo)投標(biāo)制度建立要完善；制度執(zhí)行需有效。合肥實踐中有許多好的制度經(jīng)驗。如對招標(biāo)投標(biāo)價格的制度設(shè)定可以說抓住了采購的牛鼻子。工程項目招標(biāo)投標(biāo)采用有效最低價法能遏制價格虛高的現(xiàn)象，提高資金節(jié)約率；出讓租賃項目采用有效最高價遏制價格虛低，保證財政收益；重點建設(shè)工程大宗材料集中采購保證價格和質(zhì)量；向社會開放評標(biāo)過程取得各方信任等。

除了合肥，許多地方也取得了豐富的經(jīng)驗，如以蚌埠市牽頭起草的安徽省公共資源交易市場服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系正式發(fā)布；如長豐縣自主研發(fā)的高智能化的電子評標(biāo)系統(tǒng)；如廣州、南京等地。全國各地為深化公共資源交易領(lǐng)域改革提出了寶貴經(jīng)驗、理論準(zhǔn)備和基礎(chǔ)條件。現(xiàn)在是非常好的契機，也面臨新的挑戰(zhàn)。未來向公共資源交易方向的轉(zhuǎn)變應(yīng)注意幾個方向：

在量的基礎(chǔ)上是更注意質(zhì)的發(fā)展；在面的基礎(chǔ)上更注意專的發(fā)展；在交易的基礎(chǔ)上更注意管理的發(fā)展。量大容易把控不了質(zhì)量；面寬容易把控不了專業(yè)；過于注重交易容易忽略管理。可以在質(zhì)量上下功夫，注重項目質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，不斷提升服務(wù)滿意度；可以在專業(yè)上下功夫，推進招標(biāo)或政府采購職業(yè)化資格，提升專業(yè)技術(shù)能力；可以在管理上下功夫，重點規(guī)范交易主體的行為規(guī)范和權(quán)利義務(wù)責(zé)任。

誠然，如果一個地方要確立成為公共資源交易模式，除了建立完善的制度和注重實踐外，更重要的是贏得國家特許政策支持，成為該領(lǐng)域的國家試驗區(qū)或科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展區(qū)，以營造有利于公共資源交易改革發(fā)展的環(huán)境。營造環(huán)境主要是要勇于沖破思想觀念的障礙、勇于突破利益固化的藩籬。即沖破滯后的、不合時宜的公共資源交易法律條款的束縛；當(dāng)受到外在強勢權(quán)力或利益干擾或沖擊公共資源交易時能起到天然屏障作用。

公共資源交易領(lǐng)域改革是全面深化經(jīng)濟體制改革中的新鮮事物，是中國獨有的經(jīng)濟改革現(xiàn)象。也是很值得開拓創(chuàng)新和發(fā)展的一項事業(yè)。它是一種榮耀，也是一種歷史責(zé)任。

（作者系中國經(jīng)濟體制改革研究會理事，廣東省綜合改革發(fā)展研究院研究員）