公共資源交易“二次革命”

黃前柏

在今年3月底舉行的國務(wù)院廉政工作會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，防止腐敗的利器之一是深化改革，特別要加快推進(jìn)公共資源交易市場化改革，同時(shí)以完善的規(guī)則和嚴(yán)格的法律制度，來約束和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和政府行為，從源頭上減少和治理腐敗。由此，公共資源交易市場的改革，引起多個(gè)群體的強(qiáng)烈關(guān)注。

對于公共資源交易，公眾有著先天的質(zhì)疑。比如交易量數(shù)額巨大、尋租事件時(shí)有發(fā)生。大家印象深刻的案例就是河南交通廳連續(xù)三任廳長出了腐敗問題。公共資源交易有著足夠的空間和時(shí)間讓我們?nèi)ニ伎?，公共資源交易究竟該走向何方？目前各地紛紛建立公共資源交易中心，是一次比較好的嘗試，但是還有諸多問題需要厘清。

我們一直在呼吁政府理財(cái)模式和行為的不斷優(yōu)化，公共資源作為最大的政府資源，在交易過程中，可以說包括了政府理財(cái)行為的諸多特性，公共資源交易形式的重構(gòu)無疑是對政府理財(cái)模式的一次沖擊和重構(gòu)。

導(dǎo)向問題

在此次采訪中記者了解到，公共資源交易中心在各地的實(shí)施情況并非一致，發(fā)展中面臨的問題也很多。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授徐煥東對于公共資源交易有著長期的關(guān)注和深入研究。他認(rèn)為，在當(dāng)前公共資源交易至少需要厘清幾個(gè)方面的問題。

首先是概念。究竟什么是公共資源？什么是公共資源交易？公共資源究竟是一般意義上的非貨幣價(jià)值形態(tài)的資源，如礦山、土地、國有資產(chǎn)，還是包括貨幣價(jià)值形態(tài)的、廣義上所有非物質(zhì)形態(tài)的資源？我們一般說的資源交易，是否主要指非貨幣價(jià)值形態(tài)的資源？縱觀世界各國，使用政府資金采購的，或叫政府采購，或叫公共采購，卻沒有叫公共資源交易的。

其次是目的。公共資源交易中心建立的目的是什么？是為反腐而設(shè)立，建立之后能夠真正避免腐??？我們看到現(xiàn)在各地公共資源交易中心的建立都是由各地紀(jì)委在牽頭，黨委政府在大力推進(jìn)。還是使得公共資源獲得價(jià)值最大化，提高政府對公共資源的理財(cái)水平？目的不同，導(dǎo)向就不同，政策就會(huì)不一樣。

第三是模式。建立公共資源交易中心，采取集中交易、總體監(jiān)督管理等模式，法律依據(jù)是什么？監(jiān)督管理主體如何確立？監(jiān)督管理權(quán)限如何劃分？是否需要進(jìn)行全國統(tǒng)一考慮？

徐煥東認(rèn)為，完善政府采購的戰(zhàn)略性目標(biāo)，應(yīng)該是建立包括工程、貨物、服務(wù)在內(nèi)的政府大采購監(jiān)督管理體系，而不是與政府公共資源的出讓合并。

利益調(diào)整

公共資源交易中心的建立，說到底是一次利益的調(diào)整和重構(gòu)。最大的難題，就是如何破除部門利益壁壘。

公共資源交易涉及發(fā)改、財(cái)政、住建等等多個(gè)部門，改革就是要減少或者剝離他們的行政審批和管理權(quán)限，由原來多個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，交給單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由此可見“改革之難”。

在記者的采訪過程中了解到，公共資源交易中心建立過程中對多個(gè)原有格局產(chǎn)生了比較大的影響，也引起了一些爭議。比如各地的政府采購中心和產(chǎn)權(quán)交易中心。

某省財(cái)政廳政府采購處處長就明確表示，政府采購不宜納入公共資源交易市場。

該人士認(rèn)為，一是與相關(guān)法律法規(guī)不符，不利于依法行政。城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利等工程交易活動(dòng)適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》，在法律性質(zhì)、管理模式、操作程序等方面具有相通性，具備整合統(tǒng)一的法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而政府采購活動(dòng)的法律依據(jù)是《政府采購法》，全國已建立并形成了一整套完備的法規(guī)體系，在制度目的、基本原則、監(jiān)管模式、實(shí)施程序和政策功能等方面均具有獨(dú)立性和特殊性。

二是增加了交易環(huán)節(jié)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，影響了政府采購的效率。有形的所謂“公共資源交易中心”是憑空增加的，看上去“有形”，實(shí)際上只是一個(gè)“平臺(tái)”，操作時(shí)要求各類代理機(jī)構(gòu)進(jìn)駐“中心”，而各類代理機(jī)構(gòu)在設(shè)立時(shí)都有自己的營業(yè)場所；用新設(shè)的事業(yè)單位“一局（辦）”來統(tǒng)一“監(jiān)管”各類交易，實(shí)際上只能起到“二傳手”的作用，因?yàn)橛嘘P(guān)法律賦予的相應(yīng)行政機(jī)關(guān)仍推脫不掉其法定監(jiān)管職責(zé)。

三是違反了財(cái)政資金管理的客觀規(guī)律。政府采購是財(cái)政支出管理體系的一部分，部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付是財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”，是財(cái)政支出改革的組成部分，其上連部門預(yù)算，下接國庫集中支付，是財(cái)政支出管理體制改革的重要組成部分，三者環(huán)環(huán)相扣，前后一體不可分割。將政府采購監(jiān)管權(quán)從財(cái)政部門中分離出來，代替財(cái)政行使政府采購監(jiān)管權(quán)，不但沒有法律依據(jù)，而且與《政府采購法》的定義內(nèi)涵有所違背。這種割裂財(cái)政資金管理的客觀規(guī)律的做法，直接導(dǎo)致了財(cái)政資金的不安全和監(jiān)管工作的嚴(yán)重缺位。

除了政府采購領(lǐng)域，在產(chǎn)權(quán)市場領(lǐng)域，一些專業(yè)人士也表示了擔(dān)憂。某產(chǎn)權(quán)交易所負(fù)責(zé)人告訴記者，在一些省市新設(shè)立的公共資源交易中心取代了產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，成為新的國有產(chǎn)權(quán)的交易場所，而且還變相產(chǎn)生了不少?zèng)]有資質(zhì)的地市級(jí)和縣級(jí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，甚至產(chǎn)生眾多的鄉(xiāng)級(jí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。如果按照這些省市的做法，中國產(chǎn)權(quán)市場的國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)將不是當(dāng)前的200多家，可能是上千家、上萬家。如此一來，必然大大延緩、阻滯我國產(chǎn)權(quán)市場制度構(gòu)建的速度，而且加劇產(chǎn)權(quán)市場亂象叢生的局面。

法制方向

在我國，公共資源交易一直也是摸索前行，爭議再大，困難再大，一個(gè)必須堅(jiān)定的方向就是法制化。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、中國公共采購研究所所長曹國富認(rèn)為，中國公共采購領(lǐng)域走過了“三個(gè)階段”。第一個(gè)十年是鼓勵(lì)引入招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制的階段，這一階段改革的典型特征是解放思想，鼓勵(lì)大膽進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)改革探索；第二個(gè)十年是招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)大力發(fā)展和初步規(guī)范的階段，這一階段招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制在工程建設(shè)等許多領(lǐng)域得以實(shí)踐；第三個(gè)十年則是中國公共采購法律體系初步確立、并在實(shí)踐中不斷發(fā)展的階段。招標(biāo)投標(biāo)法廢除了以標(biāo)底為基礎(chǔ)的授予合同機(jī)制，確立了以評(píng)標(biāo)價(jià)最低或者綜合最優(yōu)為基礎(chǔ)的授予合同機(jī)制，從而使中國的招標(biāo)投標(biāo)制度真正建立在市場機(jī)制之上。

盡管取得了一些成績，但是中國公共采購法和制度也需要進(jìn)行一場“二次革命”。

首先需要解決中國公共采購法的立法模型問題。從中國公共采購法律現(xiàn)狀來看，中國采取了分別立法的形式。中國未來可以繼續(xù)采取分別立法模型，但在處理不同法典之間的關(guān)系時(shí)需要在法律理念上將它們都視為實(shí)質(zhì)意義上的公共采購法，并且擺脫圍繞行政權(quán)進(jìn)行立法的糾葛，圍繞采購對象或者特別采購問題進(jìn)行分別立法。

其次需要解決的一個(gè)法律問題是解決中國公共采購法的“強(qiáng)”監(jiān)管與“弱”職能的問題。中國的公共采購法雖然確立了高度透明的程序，但是在體制設(shè)計(jì)上卻呈現(xiàn)出非常明顯的“弱”采購職能特征?！疤靸r(jià)”采購現(xiàn)象和“釣魚工程”的發(fā)生就是這類問題的反映。

“公共資源體制改革是一場制度、社會(huì)、思想文化的三重變革?！币晃徊稍L對象說過的這句話，引人深思。