車輪上的公權

朱靜

所謂的“車輪上的特權”“屁股底下的腐敗”等等說辭，都是公眾對公務用車的形象比喻。近年來，在各地城市為了治堵對私家車采取限牌限行的背景下，龐大的公車總量，以及與之伴隨的公車浪費、超標配車等現象已成為眾矢之的。當然這里所說的公車還包括軍車，種種劣行記錄如“公車違章不罰款”“公車私用被輕罰”“公車肇事被輕判”等社會事件，使得政府公信力受損。

早在1994年，中辦、國辦就聯合頒發了《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規定》。2010年中央紀律檢查委員會在做工作匯報時，提出要集中力量解決反腐倡廉建設中人民群眾反映強烈的突出問題，其中就包括公務用車問題專項治理。2012年8月國務院制定《機關事務管理條例》，內容中又提到關于公車社會化改革條款。

中國的公車改革已經走過了19個年頭，有一些縣市進行了公車制度試點改革，但能長效堅持的只是少數，多數試點受多重因素影響“夭折”，甚至出現公車“回潮”。對于“官員坐騎”的改革舉步維艱，有專家總結出兩點原因，一是補貼標準設計不合理；二是缺少更高層面統籌。在這之外，官場中由來已久的特權思想也是公車改革屢屢遇阻的重要因素。

現實摧毀設想

東部某市一位參加公車改革的工作人員告訴記者，前幾年進行了公車改革工作，市級直屬單位除了“一把手”有專車外，其余人員的車全都收歸到市機關事務管理局，由機關事務管理局集中管理車輛。但很快問題就暴露出來，因為各個單位用車時會出現很多矛盾，強勢單位用好車，弱勢單位用一般車，條件特別差的單位就連一般車都搶不到。另外還會出現，一些領導有車了，但下面真正干活的人卻沒車。而且機關事務管理局還對每個單位一年要用多少次車進行數量限制，這樣就會讓真正工作的人失去積極性。所以公車改革做了幾年就停止了。現在公車還是歸各單位所有，按照《用車制度管理改革》為指導，實行編制制，就是每個單位根據工作實際需要，人員編制數量，以前車輛數目等因素申報給省里的車輛控制管理辦公室，由其來統籌制定各單位的車輛配置數量。實際上又回到了過去的配置狀態。

另外據記者了解，廣東省正在進行省直部門單位的公車改革方案，目前正處在研究階段。其他省直部門的公車改革基本都沒動，只有內蒙古做過公車改革，但實施一段時間后又改回去了。一位了解車改的相關人士告訴記者，雖然有地方的市級單位已經做公車改革，省級可以做參考，但是省級要改革會比市級難得多。

北京大學政府管理學院教授李成言說：“改革最重要的是中央政治局帶頭，只要政治局帶頭，就自然有力度去號召地方改革。就像抓作風建設一樣，發出八個作風改變規定，中央只是剛開始改變，文件還沒正式到基層，基層就已經見效了。因為中國還不是一個嚴格意義上的民主和法制國家，而是中央集權制的國家，上行下效一定是這個體制的特色。榜樣的力量，領導的重要力量很強大，這個道理很簡單，車改也是這樣。”但李成言也表示，公車改革涉及到的利益很多，越到上層越復雜。

問題復雜

將近二十年的公車改革，引起了社會各方的關注。北京航空航天大學公共管理學院李丹陽說：“公車改革涉的到財政，因為要養車、養司機。當然除了公車外，還包括政府也不敢涉及到軍車。軍車的數量也是非常龐大的。長此下去會成為非常沉重的包袱。改革公車涉及到社會公信方面，因為公車在社會上經常不遵守規則，公車私用；公車改革還涉及到普通公務員自身的利益，其實中國公務員的工資水平比較低，如果車改后，讓他們自己去掏錢辦公事也不現實；最后還涉及到既得利益者，公車消費和吃喝消費是一樣的。根本上還是阻力比較大。因為它牽扯到政策制定者的飯碗或者福利。觸動了這個東西，改革是根本轉動不起來的。”

公車改革究竟要怎樣做？李丹陽認為，這個可能需要政府去思考。因為目前中國社會隨著老百姓生活水平的提高，包括互聯網等社交媒體的普及，老百姓的公民意識已經開始覺醒。對公車消費如此之大已經怨言載道，說得更激烈一點，公車消費已經成為政府的包袱，它不僅是一個財政問題，已然變成一個政治問題。如果這個事情處理得好，那就會很得民心；但如果處理得不好，就會有民怨。而且這種包袱引起的民怨會很嚴重。政府最好把這個包袱切割掉，讓公車消費更加透明化，讓群眾監督更重要。這可能是在公共財政方面要突破的。

思想桎梏

官員配車的歷史，可以追溯到春秋時期乃至更早，那時能夠配車的官員通常要士大夫級別，這是身份和榮耀的象征。這種與車相伴的等級制度“穿越”到當下便是官員的特權思想。

李成言認為，公車是特權的體現。正處級要配車，副處級要配車，現在到了地方會發現甚至正科級，副科級都要配車。正是特權造成他可以擁有配車的權力。車的問題是特權問題，也是一種制度問題。我們這樣一個國家管理體制、黨政管理體制就決定官員可以配車。因為這個體制只能是首長負責制，體現長官意志。作為領導，自身有權力，而且越有權力就越炫耀，并通過炫耀車的等級來標榜自己權利的大小。另外對待下級，也要會收買人心，給下屬配車會是他搞好上下級關系的一件砝碼。作為領導，得人心很重要，因為上下級干部對他的評價會很重要，影響著其政治前途。“因此，現在公車泛濫，改革得不到成效，我覺得根本還是制度改革問題，是一個領導體制改革問題。”他說道。

進一步思考，體制和經濟發展應該有直接關系，因為經濟決定上層建筑。經濟發達與否會不會影響特權體制的強弱？李丹陽說：“研究發現，能否推動某項改革，和這個地方的民營經濟，以及市場經濟活躍度程度有很大關系。比如廣州、溫州等發達地方做預算公開有很長時間，而且確實很有效，要想根治腐敗還是要權利制約權力。用社會的權利和公共的權利去制約行政的權力，才能根本解決這個問題。在市場經濟比較發達和開放程度比較高的地區，相對來說人與人的平等感會比較深入人心，而獨自尊大的意識就會少一點。比如人在市場領域進行交易，就是甲方和乙方交易，你就給我提供服務，我們是平等的。在市場當中，沒有說誰養育了誰，誰是父母官等說法，這是非市場經濟的產物，體現了政治領域的不平等。”

因此李丹陽認為，很多時候，這種行政改革包括社會的變革都是從下往上推進的。尤其在經濟發達的地方會加快改革進度，因為當地的老百姓包括企業，由于他們受到過市場經濟的洗禮，他們有監督和參與的意識。再有一些比較開明的官員，不管他的動機如何，但確實推動了事情的發展。

公車改革走到今日，好多人似乎都看不清該如何推進，據記者了解，去年公車改革還在一些部委中進行了積極準備，但在今年便悄無聲息了。好多地方對此也無實質性進展，只有少數地方正在研究方案。

不過有心人也會注意到，上個月中共中央政治局召開專門會議，以為民務實清廉為主要內容，回顧總結貫徹落實中央八項規定情況。其中談到著力控制“三公”經費支出，要統籌制定領導干部辦公用房、住房、配車等工作生活待遇標準，切實解決違反規定和超標準享受待遇的各種問題。與此同時，據外交部公共外交辦公室官方微博“外交小靈通”消息，外交部部長王毅公務用車從6月17日起使用國產紅旗H7轎車。

從此可看出公車使用方面的兩個新導向，一是統籌使用，就是按實際需要配車；二是使用國產紅旗，代表了公車采購新方向。似乎看到高層已經把注意力轉到公車采購，支持自主品牌上面，那么，公車改革又將何去何從？