基于DEA 模型的新農村建設投融資績效對比分析——以麗江市五區縣為樣本

中國人民銀行麗江市中心支行課題組

（中國人民銀行麗江市中心支行，云南 麗江 674100）

統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，是我國現代化進程中的重大歷史性任務。麗江市位于云南省西北部云貴高原與青藏高原的連接部位，總面積20557 平方公里，轄古城區、玉龍納西族自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣，總人口120.45萬人，其中農業人口占85.31%，少數民族人口占59.77%，具有農業人口眾多、多民族聚居的特點。大力發展農村經濟，推進社會主義新農村建設，對于麗江市經濟持續健康發展以及社會和諧穩定具有重要意義。

如圖1 所示，自啟動新農村建設以來，麗江市不斷加大財政資金和信貸資金的投入，同時農民群眾也積極參與其中。經過幾年的建設，全市農業GDP 、鄉鎮企業增加值、農民純收入、城鎮化率、新農合參保率等均有所提高，新增農村公路3482 公里，完成了347 個新農村示范村的試點建設，培育發展了核桃、芒果、雪桃、中藥等特色優勢產業，促進了農村經濟的發展。雖然麗江市新農村建設取得了一些成績，但與云南省其它兄弟州市相比仍有很大差距。投入資金不足以及資金使用效率較低是目前制約麗江市新農村建設快速推進的雙重“瓶頸”。

一、文獻綜述

國內對于新農村建設投融資的研究較多，但研究角度有所不同。

（一）國際比較、經驗借鑒方面的研究

李光(2004)、張靜和王煜宇（2007）通過對比各國農村投融資體制，發現發達國家的農村建設依賴其強大的財政能力，且相關法制完備，強調政策性模式的引導作用和合作金融模式的主體地位。相反，發展中國家不得不在有限的財政能力約束下，通過政府的強制性制度激勵金融機構的信貸支農。根據國外經驗，完善中國農村投融資體制，必須建立健全相關法律法規體系，促進政策性金融、合作金融和商業金融合理分工，對民間金融加以合理引導，并加強風險預警制度的建設。

（二）從財政支農角度進行的研究

鄧雪蓮、黃衍電（2008）認為，運用財政投融資加快新農村建設是必要的，也是可行的。王青榮（2001）對財政支農存在的問題分析得較為全面，認為財政支農投入少、結構不合理、資金到位率低、地區投入不平衡、重點不突出、投入體制不完善，影響了投資效果。

（三）從農村金融角度進行的研究

樓裕勝（2008）運用灰色關聯分析法分析了浙江省農村金融發展對新農村建設的影響程度，認為農村金融對農村經濟發展有重要影響；但由于在農村吸存多放貸少，所以金融對新農村建設有一定支持作用但影響不大；文中選取的社會主義新農村評價指標有一定參考意義。諶爭勇（2007）認為應創新農村金融服務工具以適應新農村建設。劉新彥（2007）認為，我國農村金融普遍存在金融抑制，現存農村金融組織體系不適應農村建設需要，應加速農村金融體制改革，促進農業投資主體多元化。

（四）新農村建設投融資機制研究

溫濤和王煜宇（2005）通過實證發現我國缺乏穩定的農業資本形成機制，因而導致了資金配置效率低下。王曉霞和李光（2005）認為，農村投融資體系框架應包括財政支農、政策性金融和商業性金融三個層次。羅春玲（2006）認為，用市場機制引導資本投向“三農”是農村投融資體制改革的關鍵。房芹、劉德欽、藺波（2008），向宇、吳振偉（2008），張貞（2011）分別結合云南、四川、福建等省份的實際情況對新農村建設投融資體制問題進行了研究。

以上研究偏重于宏觀數量和理論分析，對全國或某個省的新農村建設投融資現狀、問題、路徑選擇等方面進行了有益的探討。但對微觀區域的特殊性考慮不足、現實指導作用不強，也沒有以區縣級數據為樣本建模做定量分析與實地調研的定性分析相結合進行的研究。筆者嘗試通過建立DEA 模型，對比分析各區縣新農村建設投融資績效，并結合實地調研情況找出問題所在，最終提出提高投融資效率的政策建議。

二、DEA 模型的建立及指標的選取

（一）研究方法及模型的建立

DEA（Data Envelopment Analysis）即數據包絡分析方，是由著名運籌學家A.Charnes，W.W.Cooper 和E.Rhodes于1978 年提出的效率評價方法。DEA 以決策單元（Decision Making Unit）的投入、產出指標的權重系數為優化變量，借助于數學規劃將決策單元投影到 DEA 前沿面上，通過比較決策單元偏離 DEA 前沿面的程度來對相同類型決策單元的相對有效性做出綜合評價，并獲得許多反映決策單元情況的管理信息。

本文嘗試將 DEA 方法運用到新農村建設投融資績效的研究中，使用的模型為BCC 模型（式（3））。該模型在本文中的意義是對n 個地區新農村建設投融資績效進行評價，其中Xj表示第j 個地區新農村建設投融資的投入向量，Yj表示第j 個地區的產出向量，λ 表示被評估地區的線性組合系數，θ 為被評估地區的相對效率衡量指標。

（二）研究指標及數據選取

表1 新農村建設績效評價指標體系

績效評價指標體系設計的目的，是為新農村建設投融資績效評價提供一套量化的考核標準。根據國內新農村建設績效評價體系的相關研究成果、統計數據的可獲得性以及麗江市新農村建設的特點，本文共篩選出了3 個指標作為投入指標體系，6 個指標作為綜合評價的產出指標體系。具體指標選取如下：投入變量為財政支農、信貸支農、農民投資，分別以人均財政支出、人均涉農貸款、農村人均自主固定資產投資表示；產出變量為人均農業GDP、人均鄉企增加值、城鎮化率、農民人均純收入、初中鞏固率、新農合險參保率（其中“人均”都是以農業人口作平均），代表了新農村建設在農村經濟發展、社會發展、生活水平、教育程度和醫療保障等方面所取得的成效。由于玉龍縣的貸款數據自2008年起才單獨統計，故本文建模所用數據最早可延伸至2008 年。數據源自2008 ～2011 年《麗江統計年鑒》、人民銀行金融統計系統以及市委新農村建設辦公室、財政局、衛生局等相關部門。

三、麗江市五區縣DEA 績效對比分析

DEAP2.1 軟件是Coelli T.J 基于DEA 原理開發的。運行該軟件對統計數據進行處理，再計算整理可得到2008-2011 年麗江市5 個區縣新農村建設投融資的效率情況（表2.1—2.4）。模型中計算出的效率值為技術效率值（CTE），即前文式（3）中的θ。技術效率為1，表示該地區同時達到了技術有效和規模有效，即DEA 有效；小于1 則表明非DEA 有效，存在效率損失；越接近1 效率相對越高。為避免各投入變量之間互相干擾、各自的作用大小不明晰，我們先分別對其效率進行評價，然后進行綜合分析。

（一）財政支出效率分析——地區經濟發展水平與財政支出效率成正比

表2.1 五區縣新農村建設財政支出的效率評價結果

從近4 年的評價結果來看，古城區、華坪縣、永勝縣的財政支出效率相對較高，財政資金的利用較為充分；玉龍縣、寧蒗縣的效率相對較低，改進空間較大。各區縣財政支出效率與經濟發展水平的排序基本一致，經濟越落后，財政支出效率越低。從全市來看，財政支出在新農村建設方面的效率不高，且呈現逐年下降趨勢。

（二）信貸支持效率分析——涉農貸款占比與信貸支持效率成正比

表2.2 五區縣新農村建設信貸支持的效率評價結果

涉農貸款占比的高低反映了金融對“三農”支持力度的大小，2011 年末各區縣的涉農貸款占比分別是：永勝縣82.57%、華坪縣71.05%、寧蒗縣60.44%、玉龍縣58.32%、古城區13.83%。與表2.2作對比可發現，除永勝縣外，其余四個區縣的涉農貸款占比排序與信貸支持效率一致，即涉農貸款占比越高，信貸支持效率也越高。而永勝縣雖然涉農貸款占比較高，但由于涉農貸款主要支持了農業產業化及農業龍頭企業，它們投入大、回收期較長、效益顯現慢；再加上永勝縣連續三年遭遇干旱，農作物大面積減產，因此拉低了近幾年的信貸支持效率。

（三）農村自主固定資產投資效率分析——農業縣低投資高效率，旅游區高投資低效率

表2.3 五區縣新農村建設自主固定資產投資的效率評價結果

2008-2011 年各區縣人均農村自主固定資產投資的年均數分別是：永勝縣80 元/人、華坪縣111 元/人、寧蒗縣224 元/人、玉龍縣363 元/人、古城區462 元/人。結合表2.3 來看，永勝縣、華坪縣等農業縣投資額較小，效率卻較高，資金得到了較好的利用；而處于旅游區的寧蒗縣、玉龍縣和古城區的投資額較大，效率卻偏低。因為古城區、玉龍縣和寧蒗縣旅游資源豐富，擁有古城、束河、玉龍雪山、拉市海、瀘沽湖等知名景點，游客數量眾多。相比于農業，農民將資金投資于旅游產業開發、旅游配套服務方面回報率更高，所以更愿意投資旅游業。但這些投資金額較大、回收期較長，所以用近年的數據分析產生了“高投資低效率”的結果。從全市來看，在新農村建設中農村個人固定資產投資效率偏低，但效率逐年上升。

（四）綜合效率分析——資源配置不合理，投融資綜合效率呈下降趨勢

技術效率值（CTE）可以分解成純技術效率值(VTE)與規模效率值（SE）的乘積，即CTE= VTE×SE。純技術效率是指在規模報酬不變的情況下，受部門的技術和能力等因素影響的生產效率。規模效率是指受部門的規模因素影響的生產效率，反映了是否在最合適的投資規模下進行經營。

表2.4 中的效率值是體現了財政支出、信貸支持和農村固定資產投資三方面的綜合效率。分區縣來看，華坪縣和永勝縣的綜合效率相對較高，寧蒗縣、玉龍縣、古城區的綜合效率相對較低。從全市來看，綜合效率不高，且呈逐年下降趨勢，表明資金未能得到充分利用，各區縣存在不同程度的效率損失且損失在不斷增加。將綜合效率分解為純技術效率和規模效率來看，各區縣的純技術效率值普遍較高，反映出生產能力較強；相對于純技術效率，制約麗江市投融資效率提升的主要因素是規模不經濟，說明各區縣普遍存在投入規模不足、資源配置不合理的情況。

表2.4 五區縣新農村建設投融資綜合效率評價結果

四、存在問題

通過以上實證分析發現，麗江市新農村建設投融資存在效率損失及規模不經濟的現象。結合DEA 分析結果和調研中了解的情況，麗江市新農村建設投融資存在的主要問題是：

（一）地方政府的財力與職責失衡，“增長偏好”造成財政支農乏力

“經濟越落后，財政效率越低”的現象正說明了目前麗江市基層財政的狀況。由于經濟發展水平不同，各個政府的財政收入水平差距較大，造成各自提供公共產品和服務的能力不同。而無論經濟是強是弱，各區縣都承擔著新農村建設支出責任，甚至經濟弱縣承擔的責任更大。在有限的資金約束下，地方政府的“增長偏好”驅使其把相對于農業回收期短、見效快、對GDP 拉動明顯的工業部門和城市經濟放在優先位置。特別是對于經濟弱縣，在縣鄉財政困難，吃飯財政難以為繼，要飯財政屢見不鮮的情況下，很難優先考慮支持“三農”。此外，目前財政支農渠道多，相關部門職能劃分不明確，應該投入的資金不能及時足額到位，資金投入后的監管也較為松散，投而不管、重復和亂投的現象較為普遍，擠占、挪用財政支農資金現象時有發生，從而影響了財政支農資金的使用效果。

（二）農村資金外流嚴重，金融服務不能滿足新農村建設需求

2009 ～2011 年各區縣新增存款用于當地貸款的比例分別是：古城區88.55%、玉龍縣57.62%、永勝縣48.63%、華坪縣64.70%、寧蒗縣57.32%。麗江市特別是農村地區資金外流情況嚴重，金融支持力度不足。隨著金融業的發展和改革的推進，農發行的業務范圍不斷縮小，工農中行等國有商業銀行在農村地區的金融功能弱化，大規模撤銷了鄉鎮一級的網點，金融資源向城區集中。郵儲銀行憑借網點眾多、深入農村的優勢吸收了大量存款，貸款業務卻開展緩慢，2011 年末存貸比僅為16.28%。村鎮銀行只在古城區開設了營業網點，且涉農貸款占比偏低，2011 年末僅28.27%。農村信用社基層網點最多，是支持“三農”的生力軍。但在激烈的競爭下，逐利本能促使其重點服務對象開始逐步轉向城鎮高收入群體、大中型企業，“脫農”現象日趨明顯。這些金融機構從農村抽取大量資金，再通過的上存制度、同業往來、銀團貸款等安排將資金從高投入、高風險和低盈利的農村地區流向風險較低、利潤較高的城市和其他非農產業，加劇了農村資金供求矛盾。2008 ～2011 年麗江市涉農貸款占比分別為34.56%、35.39%、33.16%、30.55%，總體呈下降趨勢。

（三）農民投資能力有限，制約新農村建設快速推進

麗江市經濟不發達，五個區縣中，永勝縣、寧蒗縣是國家級貧困縣，玉龍縣是省級貧困縣。長期以來的經濟落后導致農業生產條件較差，農民自我積累少、投資能力有限。2008 ～2011 年麗江市農村固定資產投資增速分別是32.67%、29.47%、-6.23%、17.69%，投資增長乏力。按照納克斯的“貧困惡性循環”理論，“農村資源生產率較低→農民收入水平較低→農民和農村地區的儲蓄能力較低→資本短缺→農村資源生存率低”，由此進入惡性循環。所以雖然可以預見投資能帶來收益，即隨著旅游業的持續升溫，古城區、玉龍縣和寧蒗縣等旅游區農民的投資將得到回報；永勝縣和華坪縣等農業縣的農民通過建造烤煙房、天麻烘烤房，修建果園的水池，購買農業機械設備、新型種苗等，農業技術效益和規模收益將得到較大提高。但由于資本短缺、投資增長緩慢，使得投資效率偏低、上升速度較慢，極大地制約了新農村建設的快速推進。

（四）財政及信貸支農資金非農化，投入結構不合理

近來年，雖然麗江市財政及信貸支農資金得總量不斷增加，但主要投向了金沙江中游水電開發，臘姑河水庫、文海水庫等水利建設，程海、瀘沽湖水污染防治，古城、雪山景區建設及環境保護等方面。大型水利水電工程、生態環境保護等投資具有很大的社會性，它不僅涉及農業，還惠及全社會。將這些支出列入財政及信貸支農支出，在一定程度上放大了財政及信貸支農的比例，導致支農資金的名義投入大、實際投入小，支農資金呈非農傾向，造成了全市財政支出和信貸支持效率下降。此外，財政資金在農林水利氣象等部門的事業費比例偏高，農業科技三項費用比例偏低，直接用于農業基礎設施建設、農民生產生活條件改善的資金比重偏少。金融機構出于貸款風險及管理成本的考慮，更偏愛風險小、收益高的大型項目，對農戶、個體經營戶、農村小型企業等最需要資金支持的群體投入不足，直接投向農林牧漁業的資金較少。以2011 年末為例，全市涉農貸款764613 萬元，但其中農林牧漁業貸款僅141912 萬元，只占涉農貸款的18.56%。

五、對策建議

經測算，如果消除投融資中的非效率，則可使全市的總投入節約（或總產出提高）近6 個百分點。用DEA 的松弛變量分析結果（表3.1-3.3）能找到資源運用改善的方向和幅度，再結合存在問題，可以有針對性地提出改進麗江市新農村建設投融資運營效率的建議。

松弛變量即投入或產出值與DEA 有效目標值之間的差值，表示投入指標的松弛變量取值，即投入冗余值；表示產出指標的松弛變量取值，即產出不足值。以表3.1 中2008 年的寧蒗縣為例，人均財政支農支出的冗余值為252 元，人均農業GDP、城鎮化率、人均鄉企增加值、農民人均純收入、新農合參保率的產出不足值分別為549 元、9.8 個百分點、401 元、685 元、21.5 個百分點。說明如果使冗余的財政支農資金得到有效利用，即可在農業GDP、城鎮化率、鄉企增加值、農民人均純收入、新農合參保率等方面得到較大改善。若像表3.1 中2009 年的玉龍縣，投入冗余值為0，產出不足值非0，則說明財政投入不足且已投入的資金運用不充分，通過加大財政投入力度、提高資金使用效率，可在城鎮化率和農民人均純收入方面有所提高。其他年份和地區的投融資改進方向可參照上述方法進行分析。為節省空間，表中只給出了松弛變量非零的單元。

（一）把握好“三個環節”，提高財政支農資金使用效率

從表3.1 來看，玉龍縣、永勝縣和寧蒗縣存在松弛，若解決了財政資金投入不當及使用效率不高的問題，將大幅改善農業GDP、鄉企增加值、農民純收入、城鎮率、新農合參保率等產出狀況。提高財政支持新農村建設的效率，需從來源、分配、使用三個環節入手。1.進一步加大財政支農力度，確保財政支農資金總量的穩定增長。應加強預算執行，嚴格遵守《中華人民共和國農業法》“兩個高于”的規定，即保證財政支農支出的年增長幅度高于財政經常性收入的年增長幅度，財政支農支出增量高于上年。2.實行集中支付，減少劃撥環節。集中支付可以有效避免支農資金在劃撥過程中“跑、冒、滴、漏”現象的發生。為此，應調整機構和職能，盡量減少職能交叉和劃撥中間環節，形成財政部門管資金、主管部門管項目的分工協調的財政支農投資管理體制。同時，應改革涉農補助資金發放方式，以金融機構作為支付橋梁，形成財政、金融、農民“一條線”的資金運行軌跡。3.調整支農資金結構，改進資金使用方式。應加大對農業基礎設施、農村資源開發、農業產業化等項目的投入，提高財政實際支農比例。另一方面，麗江市資源豐富，各區縣應充分依托資源、突出特色，找準自己的比較優勢，培育主導產業，變資源優勢為經濟優勢。

表3.1 財政支出績效改進的松弛變量值

（二）構建多元化農村金融組織體系，引導農村資金回流

表3.2 信貸支持績效改進的松弛變量值

從表3.2 來看，除2009 年的古城區存在投入冗余外，其余松弛都是由于信貸資金投入不足引起的，改進信貸支持將對農業GDP、鄉企增加值以及農民純收入等方面的提高作用明顯。應深化農村金融體制改革，根據各金融機構的性質和特點明確職責分工，建立一個以農業發展銀行為主導，農業銀行和農村信用合作社為主體，村鎮銀行為基礎，其他商業銀行等金融機構為補充的多元化農村金融體系，為新農村建設提供穩定的資金來源。1.人民銀行應繼續加強對“三農”的政策傾斜，加大對支農資金不足的金融機構的再貸款支持力度。2.農業發展銀行應發揮其政策性銀行的功能，多扶持一些商業金融機構不愿介入的社會效益高但經濟效益一般的項目，增加有利農村經濟發展的中長期貸款。3.農業銀行應重點支持對資金需求量大的中高層次農村經濟主體的金融需求，加大農業龍頭企業的貸款支持。4.農信社應發揮地方性農村金融機構的作用，主要為農戶和農村中小企業提供小額信貸金融服務。5.村鎮銀行應明確自身定位，將機構向鄉村延伸，切實加強對農村的金融服務。6.郵政儲蓄銀行應加快小額貸款業務推廣，擴大資金自主運用范圍。同時要建立農村資金回流機制，盡量保證農業資本體內循環而不溢出。應加大對金融機構將農村存款用于農村貸款比例、涉農貸款占比的考核力度，從制度上保證農村信貸資金的有效供給；在農村信用社資金短缺的地區，可讓郵儲銀行將資金拆解給當地信用社，通過信用社發放支農貸款，實現郵政儲蓄資金的回流。

（三）積極引入民間資本，完善農村投融資渠道

從表3.3 來看，玉龍縣、永勝縣和寧蒗縣存在松弛，應從投入總量及投資方向上著手進行改進，從而有效增加農業GDP、鄉企增加值、農民純收入、城鎮化率和新農合參保率等產出。新農村建設是一個系統工程，需要巨大的資金投入。目前由財政、金融、農民構成的投融資體系還遠不能滿足新農村建設的資金需求，必須引入民間資本，拓寬資金來源，實現投融資渠道的多樣化。1.放寬社會資本的準入限制，全面推行新農村建設項目招投標制度，政府對一些有盈利性、競爭性的項目逐步退出，放手讓社會資本去運營。2.發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，以補助、擔保、貼息、保險或獎勵等形式支持“三農”，使社會資金投向農業能獲得與投資工業大致相當的平均利潤，充分撬動民間資本。3.支持企業建立能惠及當地農民的農產品生產和加工基地，鼓勵發展優勢產業；重點發展產業帶動面廣、技術含量高、產品附加值高的企業，尤其是“公司+基地+農戶”組織模式的農產品加工龍頭企業。4.充分利用市場機制，探索商業性開發、股份合作開發、BT、BOT 等不同投融資方式。

表3.3 農村自主固定資產投資績效改進的松弛變量值

（四）建立風險分擔機制，優化農村投融資環境

農業天然的脆弱性以及農民較弱的抗風險能力使得農村投融資的風險較大，進而抑制了對新農村建設的資金供給。為了打消對農業風險的顧慮，應建立農村投融資風險分擔機制，通過多種途徑有效規避、化解投融資風險，優化投融資環境，從而確保農業資金穩定、有效、充分供給。1.政府應扶持建立專業性的農村信用擔保機構，多渠道籌集擔保資金，解決農民和農村中小企業大額貸款擔保難問題，同時分散銀行貸款風險。2.發展農業保險業務，可采取政府扶持、農民互助合作、多方入股以及政策性保險與商業性保險相結合等方式，建立多類型、多層次的農業、農村保險與再保險體系，使農業、農村和農民在遭受災害后能及時得到經濟補償，盡快恢復生產經營，同時金融機構以及其他民間資本供給主體也能得到一定程度的補償。3.加快農村征信體系建設步伐，將更多的農戶信息納入征信系統，為防范農村投融資風險提供支撐平臺；深入開展信用村鎮、信用農戶的評定工作，擴大信用覆蓋面，通過典型引路的示范作用，提高農民的信用意識，促進農村信用環境的根本好轉。