人民銀行財務緩沖機制構建研究

中國人民銀行濟南分行會計財務處課題組

摘 要：近年來，國際金融危機和歐債危機的爆發(fā)，使部分央行的財務風險敞口和潛在損失風險擴大，一定程度上影響到央行職能的履行，建立完善的風險防御體系顯得尤為重要。從目前實際情況看，建立財務緩沖機制是中央銀行抵御各種風險的有效方式之一。本文從財務柔性理論出發(fā)，對如何構建人民銀行財務緩沖機制進行了探討。

關鍵詞：人民銀行；財務緩沖；機制；研究

中圖分類號： F830.45 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）06-0043-03

中央銀行財務實力的強弱，不僅會直接影響自身資產負債表的健康狀況，也會影響到中央銀行貨幣政策的執(zhí)行效果，進而對國家宏觀調控目標、金融體系穩(wěn)定產生重大影響。2008年次貸危機爆發(fā)后，為了對金融機構進行救助，很多國家央行出臺了發(fā)放無擔保貸款等一系列措施，但是，受主要發(fā)達國家經濟復蘇緩慢、歐債危機持續(xù)發(fā)酵等因素影響，部分央行面臨著更多的潛在財務風險。因此，如何提升央行財務實力成為各國關注的話題。

財務緩沖機制是央行財務實力的重要組成部分，常見的財務緩沖可以分為實物緩沖、能力緩沖和時間緩沖。實物緩沖是指央行財務系統(tǒng)處理外部不確定性而進行的各種人力、實物與資金的儲備，需要考慮儲備規(guī)模和儲備結構的問題。能力緩沖是指為防備系統(tǒng)外部的不確定性而在央行財務系統(tǒng)諸要素方面所設置的多余的能力，如體制、制度的設置，各種提升財務決策和財務資源配置效率的方法、方式、技巧的綜合運用等。時間緩沖是指為處理系統(tǒng)不確定性而在時間上設置的保險期。

一、人民銀行構建財務緩沖機制的必要性

（一）人民銀行的職責決定了必須構建財務緩沖機制

人民銀行作為我國的中央銀行，是發(fā)行的銀行、政府的銀行、銀行的銀行，負有制定執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定和提供金融服務的職責。在履職過程中，人民銀行的資金、資產勢必會受政治經濟體制改革、國內外金融形勢等多方面的影響或沖擊。為保障高效履行央行職責，抵御各種可能的沖擊，應對外界的突發(fā)事件，建立適當?shù)呢攧站彌_機制顯得尤為必要。例如，20世紀90年代以來，人民銀行在市場機制不健全的轉型經濟體制下，承擔了大量準財政功能，肩負起穩(wěn)定和改革的雙重任務。支持金融機構改革的最主要措施就是對金融機構進行大規(guī)模援助，這些援助措施實際上是人民銀行承擔了金融改革成本。如在農村信用聯(lián)社改制過程中，人民銀行通過央行專項票據(jù)和專項再貸款等方式置換其不良資產。為維護金融穩(wěn)定，人民銀行還發(fā)放了各類專項貸款救助金融機構。在金融機構的關閉清算中，提供貸款資金的人民銀行只是普通債權人，與其他債權人相比沒有優(yōu)先償付權，從而導致人民銀行的部分再貸款實際上形成了壞賬，嚴重影響了人民銀行的資產質量。為應對這些改革、維穩(wěn)工作對央行自身財務狀況的沖擊，確保央行職責的正常履行，建立適當?shù)呢攧站彌_機制顯得尤為必要。

（二）人民銀行資產負債規(guī)模和現(xiàn)行會計財務制度加大了構建財務緩沖機制的迫切性

由于履職的需要，人民銀行的資產規(guī)模不斷增大。從2002年到2011年的10年間，資產規(guī)模增長了460.49%。這些資產中既有市場敏感度較高的金融性資產，也有風險系數(shù)較大的債權類資產。其中占比高達80%以上的外匯儲備規(guī)模的不斷擴張，使人民銀行面臨較高的匯率風險、鑄幣稅流失風險等。目前，賬面價值與真實價值的偏離，降低了會計信息的可靠性，影響了決策，掩蓋了人民銀行資產價值變動的風險。表現(xiàn)為：收付實現(xiàn)制會計確認基礎和歷史成本會計計量屬性是當前人民銀行各類資產會計核算的基礎；有價證券類資產按購買時實際支付的價款作為入賬價值，不攤銷溢價或折價，不按市場價格或攤余成本調整賬面價值，變現(xiàn)或兌付時將價差計入當期損益；固定資產按照初始購置成本作為入賬價值，不計提折舊，只按照直線法計算折舊計入表外科目，不影響當期損益，不進行價值變動測試；各類貸款按實際發(fā)放時的金額作為入賬價值，不進行減值測試，不計提減值準備。此外，人民銀行實行部門預算管理模式，但人民銀行承擔的貨幣發(fā)行、金融統(tǒng)計、維護支付清算系統(tǒng)正常運行等職能決定了部分支出具有不確定性和不可預見性，與硬性指標約束存在矛盾，一定程度上也給人民銀行的財務狀況造成潛在的風險。

二、人民銀行財務緩沖機制的構建

（一）建立完備的實物緩沖制度，夯實抵御風險的物質基礎

1. 建立資本補充機制。自有資本是一個經濟體抵御風險的最后防線，資本補充是金融行業(yè)降低經營風險、進行擴張的重要保障。從世界范圍看，盡管有的中央銀行以負資本的狀態(tài)也能持續(xù)運作，但虧損仍會削弱這些中央銀行的社會公信力，進而影響貨幣政策的制定和執(zhí)行。實踐中，很多中央銀行都建立了完善的資本補充機制。如歐洲中央銀行要求所有歐盟成員國按比例繳納資本。2010 年歐洲中央銀行調增了資本金，大大增強了歐洲中央銀行的財務實力、提高了其抵御風險的能力。人民銀行的全部資本由國家出資，今后有必要建立資本補充機制，并充分考慮各種可能的補充來源和影響，尋求資本補充的最有效方式，增強人民銀行的財務實力。

2. 調整利潤分配政策。《中國人民銀行法》明確規(guī)定，中國人民銀行每一會計年度的收入減除該年度支出，按照國務院財政部門核定的比例提取總準備金后的凈利潤全部上繳中央財政，虧損由中央財政撥款彌補。但從提高人民銀行社會公信力、增強中央銀行自身財務實力的角度上看，可以對現(xiàn)行的利潤分配政策進行調整完善，按比例留存一部分利潤自行支配，事前為央行留出充足的資金緩沖。

3. 對風險資產提取準備。人民銀行承擔著“最后貸款人”的重要角色，因此必須加強對風險資產的評估分類管理，逐步建立并完善風險準備機制。如可以針對未確定風險設立一般準備金，針對各項資產設立專項準備金，用于彌補期間虧損和經營各項資產可能發(fā)生的損失，從而強化人民銀行的抗風險能力。

4. 實行抵押品政策。目前主要國家央行在對金融機構進行救助或提供流動性支持時，通常要求其提供一定的抵押物，此種做法可以有效地防范和化解自身風險。如美聯(lián)儲在危機期間向金融機構提供流動性支持時，對抵押品的質量和范圍有比較明確的要求。目前，人民銀行的再貸款和金融穩(wěn)定貸款大多為信用貸款，無需提供抵押品。為提升風險管理水平，應設計制定抵押品相關政策，對抵押品的使用以及抵押品的質量和范圍進行明確規(guī)定，切實防范財務風險。

5. 培養(yǎng)會計財務管理人才。新時期會計財務工作對會計人員的要求除了具備系統(tǒng)的專業(yè)知識體系外，還應具備較強的分析、預測、決策能力和溝通協(xié)調能力。人民銀行應根據(jù)業(yè)務發(fā)展、職能的轉變以及工作目標的轉移而有目的、有計劃引入和培養(yǎng)復合型的會計財務管理人才，為財務緩沖奠定人力資源基礎。

（二）不斷完善能力緩沖制度建設，提升人民銀行財務軟實力

1. 合理劃分人民銀行和財政的關系，提升人民銀行獨立性。目前人民銀行承擔了部分準財政職能，這些準財政職能導致了人民銀行資產負債表結構和規(guī)模的被動性變化，遏制了人民銀行貨幣政策的空間，影響了人民銀行的財務實力。因此有必要減少人民銀行的準財政職能，厘清人民銀行和財政的關系。一要對目前人民銀行承擔的壞賬建立處理機制。人民銀行大量再貸款已成壞賬，但財政對人民銀行損失的補充機制不明確。二要建立與政府風險分擔的制度安排，一旦未來再出現(xiàn)需要救助的金融機構，明確哪些救助的成本和風險由人民銀行承擔，哪些由財政承擔。三要進一步明晰人民銀行虧損的補充機制。四要加強溝通和宣傳，提升人民銀行的公信力。

2. 改革人民銀行會計核算基礎，發(fā)揮會計政策的緩沖作用。鑒于人民銀行資產的多樣性，單一的會計計量屬性和收付實現(xiàn)制的會計確認基礎已經遠遠不能滿足管理的需要。因此，權責發(fā)生制和會計計量屬性的多樣化是人民銀行會計核算制度改革的必然方向。權責發(fā)生制的采用可以為謹慎性原則和成本收入匹配原則提供可行的基礎，實行審慎的會計政策，適度引進公允價值計量模式，可以借鑒歐央行使用的非對稱會計處理方法，即將公允價值變動產生的虧損確認到損益表，并將公允價值變動產生的收益留在資產負債表，防止未實現(xiàn)收益的轉移。此外，還應以合理的會計標準編制會計報告并及時、準確、完整、有效地披露會計信息。

3. 完善人民銀行財務管理體制。靈活的預算管理制度和健全的財務管理體制是中央銀行高效履職的物質基礎和保障。從國際上來看，美聯(lián)儲、德意志聯(lián)邦銀行等央行均獨立制定和審批預算。人民銀行承擔著人民幣管理、外匯管理、運行維護支付清算系統(tǒng)、反洗錢、征信業(yè)監(jiān)督管理等職責，職責內容涉及面廣，不確定因素多，隨著經濟金融的發(fā)展，人民銀行面臨的履職成本壓力不斷增大，因此，高效、安全履職需要自主獨立靈活的財務管理體制支持。

（三）建立風險預警制度，爭取最大程度的時間緩沖

人民銀行對金融危機救助的及時性、有效性，必須依賴于金融危機預警的能力，包括對宏觀經濟走勢的準確判斷及對問題金融機構的準確監(jiān)管。從國際經驗上來看，英格蘭銀行在處理巴林銀行救助案中，從收到報告到作出處理決定僅需兩天時間；美聯(lián)儲在LTCM公司救助中，從接受申請到確定方案和實施僅1個月時間。我國對金融機構的救助參與主體較多，包括地方政府、中央政府、中央銀行、監(jiān)管當局等，各方立場不同，相互間協(xié)調成本加大，信息互相不共享不公開，可能導致錯過最佳救助時機，造成救助成本增高。因此，建議明確人民銀行宏觀審慎管理職能，由人民銀行負責對金融控股公司、系統(tǒng)重要性金融機構、交叉性金融業(yè)務等進行監(jiān)管。人民銀行應事前確定救助性標準，建立風險預警制度，爭取最大程度的時間緩沖。日常加強對金融機構財務和風險狀況的跟蹤了解，建立有效的數(shù)據(jù)分析和評估機制。

總之，隨著經濟金融全球化發(fā)展進程的不斷推進，金融行業(yè)中的系統(tǒng)性風險和信用風險等不確定因素增加，人民銀行制定執(zhí)行貨幣政策、實施宏觀調控的過程中面臨的形勢將日益復雜，建設和應用人民銀行財務緩沖機制，對于增強人民銀行財務實力、提升人民銀行的社會公信力和獨立性具有不可替代的現(xiàn)實意義，今后還應在加強理論研究的同時，結合人民銀行工作實際，不斷探索和完善建立人民銀行財務緩沖機制的現(xiàn)實途徑和方法。

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（責任編輯 孫 軍；校對 YT，XS）