英美大部制改革的基本經(jīng)驗及其借鑒

文/唐亞林 魯迎春

英美大部制改革的基本經(jīng)驗及其借鑒

文/唐亞林 魯迎春

2007年，中共十七大報告提出了“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制”的目標(biāo)，而后，大部制改革作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效舉措，正式被提上了當(dāng)代中國行政體制改革的議事日程。2012年，中共十八大報告在以往實施大部制改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，再次提出了“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，健全部門職責(zé)體系”的目標(biāo)，為此，十二屆全國人大一次會議專門審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，以期將大部制改革進(jìn)一步推向深入。大部制改革在以英美為主的西方發(fā)達(dá)國家相繼推行過，并形成了今天比較固定化的政府職能部門框架，學(xué)習(xí)其合理經(jīng)驗，為正在推進(jìn)中的當(dāng)代中國大部制改革提供有益借鑒，十分必要。

一、大部制的基本內(nèi)涵

所謂大部制，是指把政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個部門管理，其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，或者把職能相同及相近的機(jī)構(gòu)歸并成一個較大的部門，由其統(tǒng)一行使職權(quán)，以實現(xiàn)職能的有機(jī)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)的有機(jī)一致、分工與協(xié)調(diào)的有機(jī)配合之目標(biāo)，從而為構(gòu)建有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府和廉價政府奠定基礎(chǔ)。

大部制既可以認(rèn)為是政府部門設(shè)置的一種客觀狀態(tài)，其特點是政府部門數(shù)量少，各部門的職責(zé)范圍比較大；也可以認(rèn)為是一個機(jī)構(gòu)重組和整合的過程，其標(biāo)志是相關(guān)部門的合并。這種合并有時是基于相近的職能或相似的業(yè)務(wù)范圍，有時是針對共同的問題，通過合并把原來是部門和部門之間的關(guān)系變?yōu)椴块T內(nèi)部的關(guān)系。

作為一種普遍的行政實踐，支撐大部制的最為核心的理論是服務(wù)型政府理論和有限政府理論。服務(wù)型政府理論和有限政府理論相輔相成，共同指向一種由政府承擔(dān)有限的公共服務(wù)職能的治理模式，這既是大部制改革的目標(biāo)，又是大部制得以運(yùn)行的基礎(chǔ)。與此同時，大部制承載著普遍的社會心理期望，即在有限與服務(wù)型政府框架內(nèi)，通過合理的部門設(shè)置，打破部門封鎖和壁壘，實現(xiàn)各部門“職、權(quán)、責(zé)”的協(xié)調(diào)與平衡，防止出現(xiàn)公共職能的虛化、公共權(quán)力的異化與公共責(zé)任的泛化等現(xiàn)象，以最大限度地提升政府行政績效。

二、英美大部制改革的基本舉措

一般認(rèn)為，大部制起源于英國，而后被美國、德國、法國、日本、新西蘭、澳大利亞、韓國等國家普遍采用。英國和美國的大部制改革以其先行優(yōu)勢和系統(tǒng)影響而廣受關(guān)注。

1、英國希思政府時期的大部制改革舉措。英國被普遍認(rèn)為是最早實行大部制改革的國家，它在19世紀(jì)50年代就開始把一些職能有聯(lián)系的部門合并成大部，而大規(guī)模、系統(tǒng)化的機(jī)構(gòu)重組發(fā)生在1970年至1974年希思政府時期所推行的改革中。希思政府強(qiáng)調(diào)政府要“卸載”，即政府退卻，把相關(guān)職責(zé)還給市場和社會，其改革的核心內(nèi)容包括：（1）系統(tǒng)地審視各部現(xiàn)有的職能，考察其是否屬于中央政府的職能范圍，并審視其是否合理地體現(xiàn)在部門組織框架中。（2）將住房和地方政府部、公共建筑和工程部、運(yùn)輸部合并成環(huán)境事務(wù)部；（3）將技術(shù)部、貿(mào)易部合并成貿(mào)易和工業(yè)部；（4）將海外開發(fā)署并入到外交和聯(lián)邦事務(wù)部；（5）在內(nèi)閣辦公廳設(shè)立“核心能力部門”，其任務(wù)包括協(xié)助部長厘清國家基本戰(zhàn)略對其所轄領(lǐng)域的政策意旨；協(xié)助部長確定政策和管理的優(yōu)先次序和工作重點；建立對公共政策實施以政策和項目目標(biāo)明晰化為重點的評估審查長效機(jī)制。

2、美國尼克松政府時期的大部制改革舉措。美國的大部制改革最早可以追溯到胡佛政府時期的一些改革做法，但在尼克松政府時期所實施的機(jī)構(gòu)重組，被認(rèn)為是最為系統(tǒng)且影響深遠(yuǎn)的一次大部制改革。此次改革始于1969年，強(qiáng)調(diào)政府要對其職能進(jìn)行優(yōu)化與重組，賦予社會組織以適當(dāng)?shù)臋?quán)力，讓社會組織承擔(dān)起合適的社會責(zé)任。改革的核心內(nèi)容為：（1）建立跨部門合作機(jī)制，強(qiáng)化跨部門合作，消除部門壁壘。（2）將農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部、商務(wù)部、勞工部、健康-教育-福利部、住房與城市發(fā)展部、交通部和數(shù)個獨(dú)立局整合成四個新的部門：自然資源部、社區(qū)發(fā)展部、人力資源部和經(jīng)濟(jì)事務(wù)部。（3）重組政府采購委員會，簡化政府采購程序，尊重市場規(guī)律。（4）推行項目制管理，強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)行的要點不僅僅是控制好財政支出，同時還要達(dá)成理想的目標(biāo)。

三、英美大部制改革的成效

1、英國希思政府時期大部制改革的成效。希思政府改革方案發(fā)布后，新的環(huán)境部門和新的貿(mào)工部按照重組的方案很快成立并投入運(yùn)轉(zhuǎn)。作為“核心能力部門”的具體落實措施，中心政策評審小組于 1971年 2月正式成立并承擔(dān)起其核心使命：每年組織兩次大臣或次級部長參與的部長會議，該會議不涉及具體領(lǐng)域政策的制定，而是集中于總體戰(zhàn)略的規(guī)劃與發(fā)展，并消除特定政策與總體戰(zhàn)略之間的矛盾和沖突。而制度化的政策和項目分析也取得了較好的績效：一是培養(yǎng)具有制定跨部門戰(zhàn)略性政策所需的知識淵博人才；二是構(gòu)建政策和項目分析的制度規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制。此外，希思政府改革還取得了另一項重要成果，即執(zhí)行機(jī)構(gòu)的長足發(fā)展，標(biāo)志著決策和執(zhí)行的相對分離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)僅執(zhí)行既定的政策并對管理結(jié)果負(fù)責(zé)。

2、美國尼克松政府時期大部制改革的成效。首先，使美國行政部門設(shè)置的根基由“顧客導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向了“目標(biāo)聚焦”。原來的農(nóng)業(yè)部聚焦于農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)，勞工部聚焦于城市工人，商務(wù)部聚焦于城市商務(wù)和商業(yè)人士，各個部門都有非常明確的客戶關(guān)系鏈。而新部門的構(gòu)建則是基于全民共有的目標(biāo)，無論是自然資源、社區(qū)、人力資源，還是經(jīng)濟(jì)事務(wù)都與每一個人密切關(guān)聯(lián)。相比而言，重組后的部門因立足于全民共同目標(biāo)，而更能打破行業(yè)隔閡，獲得更為廣泛的支持。其次，促進(jìn)了行政權(quán)力的集中與強(qiáng)化。機(jī)構(gòu)重組后的部長都被賦予了極大的權(quán)力，部長可以對分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組、廢止和新設(shè)，并可以調(diào)整機(jī)構(gòu)間的職能分工，這促進(jìn)了行政效率的提高。最后，重構(gòu)了行政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在原有的部門設(shè)置下，行政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)明顯的職業(yè)分割特征，部門重組后的行政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)則是基于全民共同目標(biāo)，因而更具包容性。

四、英美大部制改革對當(dāng)代中國的借鑒之處

英國希思政府時期和美國尼克松政府時期推行的改革舉措都是大部制改革的早期實踐，對于正在推行中的當(dāng)代中國大部制改革不無可資借鑒之處：

1、切實轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建有限政府是大部制建立和運(yùn)行的基礎(chǔ)。無論是希思政府改革強(qiáng)調(diào)的政府“卸載”與“分群”，還是尼克松政府改革所強(qiáng)調(diào)的政府職能“優(yōu)化”與“重組”，都是對政府職能的系統(tǒng)反思和有限政府精神的體現(xiàn)。政府的能力和資源有限是客觀的事實，這就決定了政府不可能也不應(yīng)該包攬社會的一切事務(wù)。推行大部制改革的前提是合理劃分政府與市場、政府與社會的邊界，在有限政府的框架內(nèi)，理清政府的職能，并以此來指導(dǎo)部門設(shè)置和各部門的職能分配。

2、構(gòu)建有效的部門內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制是大部制改革的核心任務(wù)。大部制改革通過將具有相同或相似功能部門加以整合，使得原來屬于部門和部門間的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T內(nèi)部的關(guān)系，從直觀上似乎能減輕部門間協(xié)調(diào)的負(fù)擔(dān)，但實際操作中，大部門不可能是沒有邊界的，因而并不能做到將所有的部門間協(xié)調(diào)都內(nèi)化為部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，因此大部門間的協(xié)調(diào)依然存在。同時，大部門所整合的部門在以往的實踐中通常都業(yè)已形成自己的一些特色文化，這些部門文化如何在被整合后相互融合，進(jìn)而產(chǎn)生高效的組織凝聚力，是大部制改革面臨的一大挑戰(zhàn)，這實際上又從一個角度增加了大部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)難度。構(gòu)建有效的部門內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制，是保障大部制有效運(yùn)行的一大核心任務(wù)。

3、強(qiáng)化部門首長的協(xié)調(diào)與控制能力是大部制改革的關(guān)鍵。英國希思政府改革特設(shè)“核心能力部門”，以協(xié)助部長厘清國家基本戰(zhàn)略的政策意旨，并協(xié)助部長確定政策和管理的優(yōu)先次序和工作重點；美國尼克松政府在實施機(jī)構(gòu)重組后，各部部長都被賦予了極大的權(quán)力，部長可以對分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組、廢止和新設(shè)。英美在實施大部制改革時，從不同角度強(qiáng)化部門首長的權(quán)力，著力提升部門首長的協(xié)調(diào)和控制能力，非常值得我國在推進(jìn)大部制改革時加以借鑒。這是因為經(jīng)過整合后的大部門，面臨更為復(fù)雜的內(nèi)外協(xié)調(diào)關(guān)系以及更加繁重的工作任務(wù)，這就必然對首長負(fù)責(zé)制下的部長提出極大的挑戰(zhàn)，此時惟有強(qiáng)化其協(xié)調(diào)與控制能力，才能更好地促成部門的整體融合和部門內(nèi)外的有機(jī)協(xié)調(diào)。

（唐亞林，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；魯迎春，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生）