中國財政部救助問題銀行法律制度的完善——以美國為鑒

□ 王 勇

（大連大學， 遼寧 大連 116622）

財政部對問題銀行進行救助通常通過購買問題銀行的股權和問題資產收購來實現。 從世界各國的實踐來看， 財政部的救助通常只發生在大規模危機爆發時期，救助形態表現為：其一，存款保險機構和中央銀行救助乏力之后的財政部單獨救助； 其二， 存款保險機構、中央銀行和財政部聯合救助。無論救助形態如何，無論正負效應如何， 鑒于財政部救助的最有效性和最后手段性， 世界各國均未通過立法放棄財政部對問題銀行的救助。相反，在財政部救助實踐的基礎上，各國不斷總結經驗， 進而制定一系列的基本法律原則來規范財政部的救助行為。其中，在數次大規模經濟和金融危機的考驗下， 美國對財政部救助問題銀行基本法律原則的規定成為世界各國的典范。

一、美國財政部救助問題銀行的立法與實踐

回顧美國經濟發展史， 數次爆發的嚴重經濟金融危機造就了美國完善的銀行救助體制。1929年的經濟大蕭條、20世紀80年代的儲貸協會危機均給美國金融業造成重創。［1］（p122）2008年的全球金融危機再次給美國金融業以及實體經濟造成了沉重災難。 為救助金融業和實體經濟， 美國聯邦政府展開了全面的經濟刺激計劃。在金融業，美國財政部實施了包括問題資產收購、股權收購、稅收減免、信用擔保等多項救助措施。

危機中， 美國財政部對金融業的救助措施體現出救助資金規模龐大、救助金融業機構眾多、救助時間持續較長等特點。在對金融業的諸多救助措施中，財政部主要通過購買股權實現對問題銀行的注資。

面對財政部大規模動用資金救助金融業的行為，美國在2008年《緊急經濟穩定法案》和2010年《多德－弗蘭克法案》中，對財政部的注資行為進行了規范。這是美國自1929年以來首次通過立法的形式， 對財政部資金救助行為進行集中規定。 前者對納稅人權益保護進行了原則性規定， 要求財政部的注資必須考慮成本的可回收性； 后者將納稅人合法權益的保護落實到具體法律規定中。 法案要求財政部救助問題銀行必須慎用資金，并努力確保資金的回收，納稅人有權對救助資金的使用情況進行監督。

縱觀近百年來財政部救助的立法與實踐， 美國財政部救助體現出如下特征：

第一，以“保護納稅人權益”為救助前提。財政部救助問題銀行的資金源自納稅人， 財政部動用該筆資金的前提是，不得侵犯納稅人的權益，并通過一系列的制度設計，使納稅人的合法權益得到有效保護。從美國關于財政部救助相關立法來看， 盡管美國直到2010年頒布的《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》首次將納稅人合法權益的保護落實到成文法， 但是，“納稅人權益保護” 的理念在1929年經濟大蕭條的財政部救助中就已經被恪守，并作為救助問題銀行的前提。

第二，以“成本可回收”為救助準則。如上文所述，財政部救助問題銀行的資金全部為公共資金。 公共資金主要源自納稅人。在問題銀行救助過程中，一旦用于救助的公共資金受到損失， 納稅人的合法權益必然受到侵害。在“納稅人權益保護”的理念下，美國逐漸形成救助資金的“成本可回收”準則，盡量確保源自納稅人的救助資金不受損失。 盡管該準則至今仍未反映在任何一部美國法中，但是，從美國財政部救助的實踐看，“成本可回收”準則被長期遵循。在歷次救助中，美國政府全部通過市場手段投入公共資金， 利用市場機制回收公共資金。［2］（p87）同時，通過懲罰性措施、直接介入等手段督促并協助問題銀行經營管理， 使問題銀行盡可能恢復償債能力。2008年全球金融危機期間，財政部救助問題銀行的全部公共資金都附帶資金清償機制。更為重要的是，美國頒布的《緊急經濟穩定法案》歷史性地首次集中規定財政部公共資金救助行為，賦予了“成本可回收”原則以法律保障。

第三，以“最后手段性”為救助條件。財政部救助的“最后手段性”不僅要求問題銀行用盡一切自我救助手段，而且，在與存款保險機構、中央銀行救助相比，也要求是最后的手段。歷次財政部救助表明，財政部救助的順序都位于存款保險機構和美聯儲之后。 在2008年全球金融危機期間，面對大型問題銀行的破產威脅，財政部采取與聯邦存款保險公司和美聯儲聯合救助的方式，也并未先于聯邦存款保險公司和美聯儲之前救助。救助的“最后手段性”在一定程度上反映了財政部對源自納稅人的資金使用的謹慎性，同樣是“納稅人權益保護”理念的體現。

如此， 美國通過長期以來對問題銀行救助的立法與實踐，財政部救助問題銀行逐漸形成了“保護納稅人權益”、“成本可回收”、“最后手段性” 三項基本法律原則，并被嚴格恪守。

二、中國財政部救助問題銀行的立法與實踐

在中國，財政部救助問題銀行不僅立法闕如，基本原則尚未形成，而且救助實踐也相對匱乏。

在立法方面， 財政部救助問題銀行尚缺乏明確法律依據。中國《憲法》第89條規定了國務院行使的18條職權，其中第6項職權“領導和管理經濟工作和城鄉建設”的規定當然包括問題銀行的救助，但具體由哪個部門處理，《憲法》沒有規定?！躲y行業監督管理法》第2條第1款規定：國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其活動監督管理的工作。 第3條第1款規定：銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。因此，國務院銀行業監督管理機構有權救助問題銀行。 但由于國務院銀行業監督管理機構無穩定、廣泛的資金來源，因此其救助問題銀行限于接管、重整等手段，而無法進行救助。《銀行法》第2條規定了中國人民銀行的職能：中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。因此，中國人民銀行有權救助問題銀行。作為國務院組成部門，財政部是否有權救助問題銀行呢？按照《憲法》第89條的規定，財政部的任務和職權，包括是否有權救助問題銀行的權力，應由國務院規定。 但是，《財政法》 沒有規定，《國務院組織法》沒有規定，國務院的其他行政法規沒有規定，《預算法》也沒有規定財政部救助問題銀行的問題。總之，財政部救助問題銀行的法律依據不足， 至少是非常模糊的。

在實踐方面， 中國財政部投入資金公開對問題銀行救助的案例不多。原因在于，受歷史原因的影響，中國銀行業發展本身起步較晚。 與世界主要發達國家銀行業發展水平相比，目前中國銀行業發展較為滯后。銀行普遍對金融創新持謹慎態度， 銀行業務還主要以存貸款業務為主。不得不承認的是，中國銀行業的發展正在跟隨著歐美等發達國家的腳步亦步亦趨。 相對單一的金融業務和發展緩慢的金融創新自然減少了銀行可能產生的金融風險， 因此銀行破產倒閉以及需要財政部救助的情形也就相對較少。

財政部動用資金投入銀行業的典型案例是財政部分別于1998年、1999年、2004年、2009年對四大國有商業銀行的注資。［3］

中國財政部注資國有商業銀行的情況

財政部通過資金投入國有商業銀行， 均實現了預期目的。但是，需要明確的是，盡管在手段上，財政部的上述措施與美國經濟金融危機期間對問題銀行的資金救助措施基本一致，都表現為資金注入，但是二者依舊存在本質區別：其一，在背景上，美國的救助實施于危機爆發期間；中國的資金投入不以危機爆發為背景。其二，在目的上，美國救助措施的唯一目的是危機應對，通過救助問題銀行確保金融系統穩定； 中國財政部資金投入的目的相對復雜，由于不處于危機時期，因此直接目的并非維持金融系統穩定。其三，盡管被注入資金的國有商業銀行在一定程度上講也屬于問題銀行，但是銀行并不存在破產倒閉的風險， 資金投入不具緊迫性。財政部資金的投入并不滿足問題銀行救助的“最后手段性”。

基于上述分析，筆者認為，中國財政部對國有商業銀行的資金投入并非本文所述的問題銀行救助。 到目前為止， 中國并不存在財政部公開的大規模問題銀行救助。財政部救助（尤其是危機期間的救助）的實踐非常欠缺。但與此同時，必須看到，中國地方政府動用財政資金以各種方式，或明或暗地救助區域（城市）性商業銀行的案例數不勝數。通常來講，區域（城市）性商業銀行都是地方經濟發展的重要支持力量， 甚至與地方政府“共存共榮”。因此，一旦這些銀行經營管理出現問題，地方政府通常不遺余力地動用財政資金加以救助。

筆者并不反對這種救助行為的合理性，但是，需要思考的是，包括中央財政部在內，各級政府部門救助問題銀行的基本理念、基本原則是什么？救助資金是否能夠得到有效回收？ 救助行為是否侵犯到了納稅人的合法權益？從目前中國的立法與實踐來看，上述問題并未解答。 這種立法與實踐現狀造成了救助呈現出較混亂局面，并表現為一系列的法律問題。

第一，救助部門自由裁量權過大，在沒有法律約束的情況下，甚至泛濫為恣意妄為。財政部的救助應當充當最后救助的角色，是問題銀行破產的最后一道屏障，實際起到“兜底”作用。這就決定了面對紛繁復雜的客觀經濟形勢和形態各異的問題銀行，賦予財政部（包括地方政府）充分的自由裁量權是必要的。美國的財政部在救助問題銀行的過程中同樣具有自由裁量權， 但它的自由裁量有“納稅人權益保護”理念、“成本可回收”原則以及《緊急經濟穩定法案》、《多德－弗蘭克法案》等約束，是一種受到約束的自由裁量，具有合法性。中國不同，自由裁量的行使不受任何強制性約束，救助行為很多情況下不具正當性。

第二，救助的基本理念、基本原則尚未形成。美國財政部的資金救助遵循“納稅人權益保護”理念、“成本可回收”原則已近百年，并且得到2008年《緊急經濟穩定法案》的法律確認。實踐證明，救助中相關理念、原則的形成對納稅人權益保護、 防止資金濫用具有非常重要的意義。

第三，財政部資金救助相關法律制度尚未形成。財政部救助的資金使用過程可分為：資金的預算、資金的籌集、資金的支出、資金濫用的法律責任等。這些過程涉及到預算法律制度、資金籌集法律制度、財政收支法律制度、責任追究法律制度的建立和完善。但從中國目前財稅領域的立法來看，盡管某些內容有所涉及，但是并沒有專門針對資金救助的立法設計。 這會導致財政部資金救助過程中遇到資金來源不足、資金濫用、逃避法律責任等問題。

可以說， 目前中國財政部資金救助的相關立法還非常不成熟，甚至未形成一個清晰的輪廓，有待于救助理念、原則、相關法律制度的逐步完善與配合。

三、中國財政部救助問題銀行基本法律原則的確立

上文所述的中國財政部救助問題銀行存在的種種問題，核心就在于與救助相關的基本原則尚未確立。美國的財政部在救助問題銀行的過程中同樣具有自由裁量權，但它的自由裁量有三項基本原則以及《緊急經濟穩定法案》、《多德－弗蘭克法案》等約束，是一種受到約束的自由裁量，具有合法性。［4］中國不同，自由裁量的行使不受任何強制性約束， 救助行為很多情況下不具正當性。因此，在中國，解決上述問題的核心應從三個方面考慮：其一，財政部救助問題銀行的法律依據；其二，對財政部的救助行為進行規制，應采用詳細的具體立法模式，還是僅僅規定基本原則的抽象立法模式；其三，如果采取抽象立法模式，需要總結歸納財政部救助問題銀行應遵循的基本原則。

第一，從中國現行立法來看，財政部救助問題銀行尚無明確法律依據。這是否意味著，立法并不承認財政部救助問題銀行的職權呢？筆者認為，為了社會的經濟發展和穩定，政府的具體職權是無邊界的，規定政府職能的法律——主要是憲法——不可能將政府的職權事無巨細地羅列出來。中國《憲法》也僅僅是分門別類地將國務院的職權羅列了18項。 因此， 作為政府的錢袋子、管家的財政部門應當服從政府的需要，為政府掏錢付賬。救助問題銀行，是維持社會穩定的內容之一，是政府的職權，因此也應當是財政部的職權。財政部救助問題銀行的法律依據雖然不足、 含糊， 但也不能說沒有。這就是財政法的特色。［5］（p254）財政部救助問題銀行的法律依據就在于服從《憲法》關于國務院維持社會穩定職權的規定。

第二，立法模式的選擇，即是否需要將財政部有權救助問題銀行， 或者說救助問題金融機構的法律依據明確地加以規定呢？筆者認為大可不必，立法只需要將財政活動的基本原則加以規定即可。原因在于：由于財政部救助具有“最后手段性”，起到救助問題銀行的“兜底”作用，賦予財政部一定的自由裁量權實屬必要。［6］因此， 對財政部救助權力的行使通過立法進行細化規定是不現實也是不必要的。盡管如此，財政部救助的基本原則仍需明確。 這是財政部資金救助自由裁量權是受法律約束的自由裁量而非法外裁量的關鍵。

第三，對于基本原則的確立，中國應當借鑒美國經驗，通過立法，采取抽象性法律規則表述的立法模式，確立財政部救助的“保護納稅人權益”、“成本可回收”、“最后手段性”三項基本法律原則。在此原則下，設計出一系列保障該原則和理念得以踐行的法律規則，如：為財政部注資提供擔保、 建立救助資金使用效果的跟蹤評價機制、納稅人對救助資金用途的監督機制等。

四、中國財政部救助問題銀行相關法律制度的調整

中國財政部救助問題銀行除了基本原則的確立以外， 規制財政部救助問題銀行還涉及到一系列財稅法律制度的調整。

第一，關于預算應急程序的調整。政府救助問題銀行通常屬于一種應急支出，與預算應急程序密切相關。應急程序允許行政機關在不經權力機關批準的情況下動用一定數額的預算資金?！额A算法》第32條規定：各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的1%－3%設置預備費， 用于當年預算執行中的自然災害救災開支以及其他難以預見的特殊開支。 預備費屬于國家的財政后備， 主要用于當年預算執行中突發事件的非經常性支出， 它一般在下半年經同級政府批準后才可以動用。《預算法》 規定的預備費實際上就是財政預算制度中的應急程序。但是，僅僅有預算預備費還是不夠的，因為在財政資金緊張的情況下， 財政預算中預備費的預留額度畢竟是有限的。 一旦突發危機所需的資金超出預備費的金額時， 如需動用預備費以外的財政資金就缺乏法律依據。因此，對于應急程序，除預備費以外，必須借助其他的公共財政應急工具，如轉移支付、征用等。但對于上述工具，《預算法》并未做系統規定，這是《預算法》不周延的表現。

第二，關于地方政府發行公債制度的調整。財政部救助問題銀行必須以其有力的財政資金作為后盾。各級政府發行公債是救助資金籌資的重要渠道。然而，長期以來，中國不允許發行地方公債?！额A算法》第28條規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。 但是， 由于地方政府承擔了大量建設事務，極度渴求資金?！额A算法》禁止地方政府獨立發行地方債的原因在于， 考慮到地方政府財源有限、 信譽不高，一旦到期債務難以償還將誘發債務危機，而債務危機有很強的傳染效應， 進而會波及中央政府和其他地方政府。但是，從實踐來看，《預算法》的禁止性規定并未達到預期效果。實踐中，地方政府通過成立地方政府獨資的公司依《公司法》發行公司債，或依《企業債券管理條例》發行企業債，并由商業銀行提供貸款。出于可以理解的原因， 商業銀行大多難以拒絕由政府直接擔保的借貸需求， 某些盲目樂觀的銀行甚至無需擔保就向地方政府融資平臺“扔錢”。結果是，地方政府獲得資金的同時，給商業銀行帶來極大的信用風險，為問題銀行的產生埋下隱患。

既然《預算法》的禁止性規定無法達到預期效果，甚至產生了極大的負面影響，那么《預算法》應當取消禁止性規定，在允許地方政府發債的同時，設計出一套有效的，旨在規范地方政府公債發行的制度。一方面，修改《預算法》，取消禁止地方政府發行公債的規定；另一方面，出臺《公債法》，制定地方政府發行公債的審批程序。

第三，關于公債償債基金制度的建立。償債基金是為準備償還未到期債務而設置的專項基金。 為控制債務風險，中國應在《公債法》中建立公債償債基金制度。公債償債基金制度的建立表明政府在財政資金緊張的情況下，可以擺脫“借新還舊”的償債模式，避免把償債責任無限地推給后人。 在財政資金緊張以及尚未建立公債償債基金制度的情況下， 如果在籌資利率高的年份，“借新還舊” 的償債模式會導致籌資成本過高，“借新還舊”不僅不能緩解財政壓力，還會進一步增加政府負債。 如果建立公債償債基金制度， 如果財政資金緊張， 在籌資利率高的年份， 可以動用償債基金償還債務，不僅能夠降低籌資成本，還可以提高政府信譽，最大限度地保證公債的償還。

2008年爆發的金融危機對中國銀行業影響有限，中國也并未對銀行業展開大規模救助。 但是畢竟危機不是最后一次，金融危機難以徹底消除，今后注定還要發生。未來，一旦金融危機重創中國銀行業，中國金融系統的安全性值得擔憂。因此，早日完善中國財政部救助問題銀行的基本法律規則， 是中國金融業法律制度不斷完善的應有之義， 也是提高中國金融業抵御金融危機能力的必經之路。

［1］劉俊.各國問題金融機構處理的比較法研究［M］.上海世紀出版集團，2008.

［2］韓冰.鳳凰涅槃——問題銀行救助機制研究［M］.中國金融出版社，2007.

［3］封北麟.金融危機中的政府注資行為分析及其政策啟示［J］.經濟研究參考，2009（07）：36.

［4］劉瑞，劉霞.公共治理視角下的美國金融危機救助機制分析［J］.陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2009（09）：43.

［5］ 以·阿耶·L. 希爾曼. 公共財政與公共政策——政府的責任與局限［M］.王國華譯.中國社會科學出版社，2006.

［6］叢中笑.全球金融風暴下財政風險的立法控制［J］.吉林大學學報（哲學社會科學版），2009（05）：34.