英國報刊監管體制的歷史與走勢

◎ 諸葛蔚東

（作者系北京大學改革理論與實踐研究中心研究員）

英國的平面媒體雖然也受兼并法和競爭法的約束，但根據出版自由的原則，平面媒體享有出版的自由，能在政治和公眾事務中表達自己的立場。創辦報紙、雜志都不需要經過政府許可。在職業道德方面，英國平面媒體行業依靠自律，即使有違反道德準則的情況也不會對媒體進行經濟上的處罰。與之相比，英國在廣播電視、互聯網媒體等電子媒體的管理上則設立了相關的部門、制定了相應的法規；當媒體違反了相關規定時，管理機構有權對其進行罰款、甚至吊銷其營業執照。

報刊投訴委員會

二戰結束后，為了解決政府內部、各政治黨派之間，以及社會其他團體之間人們所普遍擔憂的20世紀平面媒體的責任感和信任感衰退問題，英國于1945年成立了皇家報刊委員會（Royal Commissions on the Press），這是一個專事報刊業監督的機構。然而，剛剛成立的皇家報刊委員會并沒有發揮其應有的作用，新聞從業者違反職業道德的現象并沒有得到改觀。由于人們擔心“官方信息機構過度發展”，建議由志愿者組成一個報業評議會對報刊進行監督的意向遂成為社會共識。報業總評議會（Press Council）由此1953年成立。其初衷旨在加強維護媒體職業道德規范和報刊媒體的自律(self-regulation)，希望政府能最大限度地減少對報刊所有權和管理方式的干預。

20世紀80年代后期，全國性小報之間競爭激烈，各種聳人聽聞的故事層出不窮。這引起了英國議員們對報紙行為的重視，其中就包括那些對個人隱私的侵犯行為。1989年，保守黨政府成立了一個咨詢小組，即隱私及相關問題委員會，來調查是否需要在制度上或其他方面推行改革，以進一步保護隱私和改善普通公民針對報紙的求助權利。該委員會由著名律師、王室法律顧問大衛·考爾卡特（David Calcutt）擔任主席，因此該委員會也被稱為“考爾卡特委員會”。1990年6月，該委員會報告建議廢除報業評議會，成立新的組織機構報業投訴委員會。它將管理一個自我監管投訴體系。但是報告也同樣建議，如果這些改革不能在一定觀察期內（后來被定為18個月）有效遏制報刊業的侵權趨勢，那么報業將要被置于法定監管之下。為了緩解新的立法的威脅，報業評議會隨即解散，1991年1月1日，報刊投訴委員會(PCC，Press Complaints Commission)成立。報刊投訴委員會由英國的報紙和雜志雇主組成，作為一個行業自治機構，負責受理公眾對報紙和雜志報道內容的投訴，按照《業務準則》對公眾的投訴進行裁決，對媒介和公眾之間的爭端進行調解，以自律爭取新聞自由是其主要職責。

組織與救濟方法

為了保持新聞業的公正性，除主席由報界委任外，報刊投訴委員會的成員多來自其他行業。該委員會的主要組織結構如下。

任命委員會（Appointments Commission）的成員多數為非報業人士，只有一名委員來自報刊業界。準則委員會（Code Committee）則是由報刊業界資深編輯人員組成。該委員會的主要職責是制定《業務準則》（Code of Practice）。準則委員會制定的準則將被寫進報刊社與編輯記者簽訂的合同條款中，如有違約情況發生，報刊社可以解除與違反規定的雇員簽訂的合同。報業標準財務委員會（The Press Standards Board of Finance）的成員主要來自報刊業界。該委員會的職能是向報刊業界征收費用，這也是報刊投訴委員會的資金來源。其征收費用的標準主要依據發行量。約章遵守小組（Charter Compliance Panel）具有監督報刊投訴委員會的職能，主要通過對投訴進行隨機抽查的方式來評估委員會工作的成效，每年底要提交報告。并組成獨立評估小組對PCC的運作和管理績效進行評估。

報刊投訴委員會的《業務準則》包括以下16個方面的內容：準確性；答辯機會；隱私；騷擾；侵擾處于悲痛或受到突如其來打擊的人群；兒童；性犯罪中的兒童；醫院；犯罪報道；秘密裝置和詭計；性犯罪受害人；歧視；財經新聞；保護信息源；刑事審判證人的酬金；向罪犯支付酬金。

為了讓公眾了解投訴的具體程序，PCC還制定了《投訴人約章》（Complainant’s Charter），提供全天候的每天24小時的熱線電話服務。當人們認為自己的權益受到了報紙或雜志的的侵犯，但又無意通過走法律程序來進行維權時，便可以向PCC投訴，從而獲得公正的裁決，并要求相關媒體以適當的形式進行公開更正。在投訴時，投訴者需要提供有關侵權的詳細信息，出示相關材料和證據，如具體的報道內容、出處和發表日期等。還有對侵權的內容做出必要的說明。進行投訴時，當事人不必出面，可以通過PCC提供的投訴程序做免費的提訴，這在很大程度上避免了走司法程序的繁瑣和由此帶來的對個人隱私的披露。

為了擴大社會影響，PCC在其網頁上對相關統計數據、裁決案例、年度和季度報告等都進行了詳細的介紹，任何人都可以在網站上進行查閱。PCC還舉辦講座和研討會，探討新聞從業人員的職業倫理意識和媒介素養的提升等問題。此外，PCC還向社會散發宣傳材料，并在會員媒體的報紙上刊登公益廣告以擴大社會的認知度。PCC的準則是“快速、免費、公正”（Fast、Free、Fair）。

在一個相當長的時期內，PCC成功地通過調解等方式緩解了媒體與公眾的矛盾，加強了記者的職業道德意識，在一定程度上得到了社會的認可。尤其是當媒體從業人員意識到他們的工作應受到倫理道德約束時，他們會采取自律行為，在新聞實踐中遵守職業道德和倫理指南。

問題與展望

英國學界認為媒體自律制度已成為一種傳統，報刊投訴委員會對針對其新聞活動的投拆進行裁決，減少了來自社會的法律訴訟，有效地預防了行政管理機構對媒體采取的干預措施，報刊投訴委員會曾阻止了新的隱私法的立法活動。另外，在這種體制下，媒介組織可以適度地調整行業道德原則，由于行業道德原則的制定者是新聞行業的“內部人士”，與執法者以國家的力量推行的強制性規范相比，這些業務準則更易于為新聞工作者所接受和遵守。這種制度被認為是保護英國言論自由的關鍵。從1953年開始，裁決媒體投訴的機構是報業總評議會。到了1991年，由報刊投訴委員會來來裁決。

但是，這種自律體制也存在一些弊端，人們對其一直存有爭議。如報刊投訴委員會無權勒令賠償、勒令刪除冒犯性報道或進行處罰，只能停留在公布對報刊的裁決和建議刊登道歉信的層面，報刊投訴委員會無權對某一出版物進行經濟制裁，這就使得報刊投訴委員會的監督力度有了一定的局限。

再者，管理裁決機構的成員同時也對新聞行業負責，他們之間的相互合作是行業運行的保證，因此他們對行業的責任遠遠大于對公眾的責任。盡管報紙投訴委員會具有一定的獨立性，但是其自律活動需要看媒體公司所有人的臉色行事，因為后者為其提供資金，設定其管轄范圍。有學者指出，報紙投訴委員會是一個“信任騙局”，其存在的主要目的是為了防止制定相關的法律規范。

英國文化、傳媒和體育委員會(Culture, Media and Sports Committee)近年發布的報告顯示，英國報刊業界職業倫理水準呈下降的趨勢。英國報業自律制度的有效性也一再受到質疑。默多克電話“竊聽門”丑聞更使這一問題受到社會各界的關注。報刊投訴委員會面臨解體已成必然的趨勢。

有觀點認為，媒體監管機構的獨立，擁有充分的資源和懲罰的實權是媒體自律的關鍵。報刊投訴委員會的改革是大勢所趨。報刊投訴委員會面臨三種選擇：（1）建立媒體標準權威（對自律的補充）。其權限和具體措施是有權審查媒體機構、與媒體簽署會員合同、提高多次違規者的會費、進行調解與裁決。（2）新的委員會主要提供調解或仲裁服務以作為訴訟的替代方法。該委員會能決定重大事件的事實糾紛、能決定罰款并勒令刪除冒犯性內容、違規的媒體會受到嚴厲懲罰等。（3）成為新的法定機構，結束報刊的自律。即組成一個相當于電視與通信業監管機構的法定機構來取代報刊投訴委員會。或將該委員會納入作為電視與通信業監管機構的通訊辦公室（Ofcom），依法設立的獨立監管方享有以下權力：罰款、提供賠償、頒發或撤銷媒體執照的權力。

通訊辦公室成立于2003年。其成立的法律依據是2002年3月制定的《Ofcom設立法》。2003年的《通信法》則為通訊辦公室制定了更為明確的行動方針。以互聯網和手機為代表的新媒體的出現，已使得通信和廣播電視領域的界限日益模糊，通信和廣播電視正在呈現出前所未有的融合趨勢。現有的法規已難以適用這種融合的趨勢和對日益膨脹的網絡內容的管制，制定一個有利于整合更多資源、適應數字化、IP技術的信息通信法制體系已成當務之急。這也是促成通訊辦公室成立的主要背景。

2003年以后，通訊辦公室開始接管上述機構的所有管理職能，當媒體違反了通訊辦公室的要求或準則時，通訊辦公室有權對其進行罰款，甚至吊銷其營業執照。

對于將報刊投訴委員會納入通訊辦公室有不少人持反對意見。原因是為了保障媒體對社會監督的有效性，對以報刊為代表的傳統媒體和廣播電視行業應采取不同的監管方式，而且通訊辦公室在機構的設置上也存在很多問題。雖然該機構擁有英國的通信和廣電產業的管理職能，但機構內部在職能上尚各自為政，沒能實現結構性的整合。通訊辦公室的成立如其說是來自技術融合的驅動和需求，到不如說是新自由主義的產物，是“政治上的妥協”。⑤報刊投訴委員會的變革走向值得關注。

注釋：

① 鮑勃·富蘭克林等著.諸葛蔚東等譯.新聞學關鍵概念[M].北京大學出版社.2008: 39-40.

② G.Robertson and A.Nicol.媒體法（第四版）[M].企鵝出版社.2002：676.

③ 英國手機丑聞的發展[N]( Developments in British phone-hacking scandal).美聯社.2012年6月11日.http://www.realclearpolitics.com/news/ap/politics/2012/Jun/11/developments_in_british_phone_hacking_scandal.html

④ 這是英國《衛報》法律顧問、David Price Solicitors and Advocates律師事務所 Korieh Duodu律師的觀點。筆者2012年5月26日在西安對其進行了訪談。

⑤ Paul Smith.英國電視政治：通訊辦公室的成功之道.媒介文化與社會.2006年第6卷,總第28卷.歐洲商業電視協會（Association of Commercial Television in Europe）主任Ross Biggam也持有類似的觀點。筆者2012年9月3日在布魯塞爾與其就此問題交換了意見。