美國以色列公共事務委員會的游說策略

付方圓

（鄭州大學歷史學院，河南 鄭州 450000）

政治是一種社會的利益關系，是對社會價值的權威性分配。在資源分配的過程中，個人的聲音在爭取利益分配上難免處於劣勢，因此人們會集合他們的力量，結成利益集團[1]，在追求集體利益的過程中，游說成為說服決策者過程中的重要一環。美國1791年12月15日通過施行的憲法修正案第一條便明文保障人民有權向政府表達意見或向政府表達申訴。[2]在憲法的保障下，有共同目標的民眾便通過游說活動影響國會的立法過程，為本團體爭取利益。另外一個游說活動在美國如此盛行的重要原因是“美國擁有一個分權政府、一個言論自由的完好傳統，以及一個選舉費用高昂、競選捐贈受到很少約束的制度。這種環境使得不同的團體有許多方法進入到政策領域或對政策產生影響，對于一個懷有高度動機并擁有充分資源的團體來說，不存在缺乏影響政策手段的問題。”[3]

一、AIPAC發展歷程

美國猶太人經過幾代人的發展和努力，在美國政治、經濟、文化等社會各方面發揮了巨大作用。出于對以色列的認同感，美國猶太人組成了強大的院外游說集團，在以外交政策作為核心議程的各種猶太游說組織中，美國以色列公共事務委員會（American Israel Public Affairs Committee，簡稱AIPAC）是最重要也是最為著名的一個，它的前身是時任以色列大使館外交官的凱南于1951年創立的美國猶太復國主義委員會，該委員會是一個注冊為外國游說團體的組織，在成立之初就帶有明顯的猶太復國主義根源；1953年至1954年，凱南將其演化為一個美國的民間游說組織——美國猶太人復國主義公共事務委員，1959年該組織又更名為美國以色列公共事務委員會。

在華盛頓眾多支持以色列的利益團體中，美國以色列公共事務委員會除了經常舉辦政策會議與政治議題相關的活動外，他們對于在國會凡是與中東政策有關的參、眾議員均有接觸。它不僅對民主、共和兩黨當政的政府施加重要影響，而且在國會山上更有權勢。來自加州的前民主黨國會議員莫文·迪馬利有一次曾經將AIPAC稱之為“在國會中毫無疑問最有影響力的游說集團”[4]；在國會任職34年之久的眾議院外交事務委員會前主席漢密爾頓在1991年說：“沒有哪個游說集團能夠與之匹敵……他們是獨一無二的。”[5]

二、AIPAC的游說策略

（一）政治捐助建立人脈

在美國，競選公職需要大量資金，參選人必須自行籌措經費的情況下，議員是否能獲得利益團體的政治行動委員會的政治捐款，很可能決定他是否能連任。20世紀80年代之后，在選舉期間提供競選經費成為AIPAC影響國會議員的重要手段之一，根據華爾街日報的報導，以1984年美國大選為例，當時超過51個親以色列的政治行動委員會是由AIPAC的官員掌控或是與其有關。他們當年捐了690萬美元，是單一議題最大的捐款機構。[6]而這些政治捐款大多流向與軍援有關的國會議員。另一方面，被認為對以色列懷有敵意的候選人或者在位議員，AIPAC則會把競選捐贈引導到他們的競爭對手那邊去，06年的民主黨初選中，來自佐治亞州的民主黨國會議員辛西婭·麥金奈輸給了漢克·約翰遜——他從7個親以色列的政治行動委員會中收到了至少3.4萬美元的資金。[7]

（二）動員國會向行政部門施壓

以爭取奧巴馬政府持續的軍事援助為例，AIPAC除了在網站上呼吁國會議員的支持，甚至為國會議員準備了一封致美國總統的公開信，運用議員一人一信的方式，要求奧巴馬政府繼續布什政府在2007年8月同意的在未來十年每年對以色列提供30億美元的援助。前國務卿賴斯在2007年3月對中東進行訪問尋求重啟和平進程的時候，收到了一封由AIPAC發起的有79名參議員簽署的信函，敦促她在巴勒斯坦新的“團結政府”在承認以色列、譴責恐怖活動并同意遵守巴以之間的協議之前，避免與巴方進行接觸。此外，在親以色列游說團體的國會運作下，他們也成功地在2008年推動了美國國會評估對阿拉伯國家的軍售，要求這些出售給以色列潛在敵對國家的武器，不能影響以色列在這個地區的軍事優勢。[8]AIPAC執行主任戴恩在1986年曾說，美國的國務院、國防部、財政部、中情局、科技、貿易及農業相關部門都有支持以色列的官員。[9]

（三）運用媒體、影響輿論

AIPAC有專門負責媒體的單位，針對時勢議題提供媒體背景資料與最新的看法。這種主動出擊、快速反應的作法，在資訊爆炸的時代，讓他們仍能保有話語主動權。在美國的平面媒體、電子媒體大都由美國猶太人掌握的情況下，不利于以色列的言論或報導較難出現。如果有人挑戰他們的利益，AIPAC等親猶團體便會采取行動，通過大規模發動媒體抵制或者通過親以媒體評論人的回擊，阻止這種言論的散布[10]，就像《紐約時報雜志》中的一篇文章所說的那樣“對以色列以及美國無條件支持這個猶太國家的批評者，依然身處公共話語的邊緣，而且他們有關以色列的觀點應被看做是不合法的。”[11]輿論的威力除了可以進行正面的政策宣傳之外，甚至能影響政府人事任命，以此對美國的政策制定產生影響。奧巴馬政府在2009年初打算任命查斯·弗里曼為國家情報委員會主席，曾任美國駐沙特阿拉伯大使的弗里曼被視為親阿拉伯人士，支持以色列的利益團體連同媒體同聲圍剿。最后在AIPAC動員輿論對他發動的攻擊的巨大壓力下，弗里曼以拒絕任職收場。[12]

（四）出版刊物

AIPAC通過議題的設定引起媒體的興趣，在政策制定的過程中讓輿情與政策掛鉤。AIPAC在冷戰時期充分運用美蘇意識型態的對立，把以色列塑造成一個中東地區的民主堡壘。通過強調二戰時期猶太人被迫害的歷史以及以色列在中東地區所代表的戰略地位，一步步贏得美國的同情與政策支持。即使以色列轟炸加沙地區造成該地區眾多傷亡之后，以色列總理內塔尼亞胡也堅持這種以色列被迫害的論調，強調哈馬斯以火箭彈攻擊以色列在先，而以色列是為了自衛而還擊。[13]

（五）控制學術機構

在過去30年里，美國大學的國際化將大量外國出生的學者和教授帶到了美國，而這些人對以色列行為的批評，經常比美國人更加顯得尖銳。AIPAC為那些在校園里為以色列辯護的大學生開辦了一系列的辯護培訓課程，而且成立了一個新的組織——以色列校園聯盟，試圖通過訓練年輕的以色列擁護者的方式監控校園活動。許多猶太慈善家在美國大學里設立了以色列研究項目，以圖在大學校園里增加親以色列的學者數量。另外，為了達到控制學術機構的目的，他們甚至向行政官員施壓來試圖影響人事決定，哥倫比亞大學前教務長喬納森·科爾曾說道：“著名的文藝批評家愛德華·賽義德任何支持巴勒斯坦人民的公開聲明，都將引起數以百計的電子郵件、信函和新聞報道，呼吁我們譴責薩義德，制裁或解雇他。”[14]

三、結語

AIPAC通過強有力的國會運作、有效的競選資金的分配，對行政官員提供政策咨詢與協助，并動員普通民眾中的支持者，控制學術機構，從而創造有利于自身的輿論環境，促進以色列的利益并消弱敵對的勢力，幾經波折才在多次中東戰后及討論和簽訂協議中說服美國國會部分議員及行政官員，極力塑造出出有利于以色列的中東政策，并在過去幾十多年為以色列爭取到美國大量的經濟與軍事援助。對維護以色列利益與爭取美國對以色列的援助做出了卓有成效的貢獻。盡管它的某些專斷蠻橫的作風被揭發出來一定程度上影響了自身形象，但是其在公共關系上敏銳的洞察力和強大的執行力依然為其帶來了空前巨大的政治影響力和美以關系中無可置疑的強勢話語權。也正如紐約時報所評價的那樣，AIPAC是“華府最有成效的游說團體”[15]，也無可爭議的國會山之王。

[1]李道揆：《美國政府和美國政治》上冊，北京：商務印書館，1999年，第274頁。

[2][美]J.赫伯特阿特休爾：《權利的媒介》，黃煜等譯，北京：華夏出版社，1999年，第19頁。

[3][美]約翰.J.米爾斯海默，斯蒂芬M.沃爾特：《以色列游說集團與美國對外政策，王傳興譯，上海：上海人民出版社，2009，第194頁。

[4]-[15]引自外文資料。