韓國政府對農村人類發展的財政支持及其經驗啟示

高雪萍

GDP不能全面衡量人類的發展水平，為了衡量一個社會人類發展的成就，聯合國開發計劃署(UNDP)從1990年開始使用人類發展指數來衡量和比較全世界不同國家及其同一個國家不同時期經濟社會發展水平，它包括健康、教育和收入或產出三個重要領域的發展和進步。人類發展更加強調全社會成員的共同發展和每個人的全面發展，并以人的發展來反映社會的協調發展。農村的人類發展問題與“三農”問題相互交織，但關鍵是農民的生存、轉型與發展，因此“三農”問題的核心問題還是農民問題，其中的實質是要提高農民的人類發展水平，賦予他們與城市市民同等的就業、受教育、健康的機會。本文以農村人類發展的理論為研究框架，分析韓國政府財政支持在解決該國“三農”問題、提高農村人類發展水平方面的作用及其對中國的經驗啟示。

一、韓國政府在農村人類發展中的財政支持

為了改變韓國農村發展極為落后和工農發展嚴重失衡的狀況，韓國政府決定把農村開發列為國家發展戰略，把工農業均衡發展擺在經濟發展的三大目標之首，并以1971年的新村運動為開端，取得了顯著成效。1971年韓國政府開始實施“新村運動”計劃時，該國的國民生產總值和人均國民生產總值分別只有90億美元、277美元，至1981年的10年間，二者分別躍增至668億美元和1734美元，且經濟增幅名列世界第二[1]。

(一)韓政府對農業和農村生產、生活的財政支持

在新村運動初期，政府給予了強有力的財政支持和融資支援。自新村運動開展以來韓國政府在農村的財政投入累計達到20億美元，資金來源于政府財政投入和村莊自籌，用于建立農村生產和社會基礎設施、增加農民收入和改善環境。政府投資在總投資額中的比例很高，1975年和1979年政府投資在農村發展總投資的比重達42．1%和56．1%。

從基礎設施建設方面來看，在新村運動開展初期，政府就提供相當于政府預算資金的1%用于改善農村生產和生活條件的橋梁、河堤、公路和改善飲水條件等的基礎設施建設。1973年和1974年運用于基礎設施項目的資金數額分別占當年總投資的64．3%和42．5%，1975年以后用于增加收入項目的投資則占主要部分，設立了專門的農民增收項目，支持農民擴大經濟作物、飼養、建立專業區、進行合作耕種和售賣活動以增加農民收入。以1975年為例，農民增收項目在新村運動中資金總額中的比重占到了63．4%，1976－1982年該比重平均為43．58%。除了對農村建設給予直接的財政支持外，在村莊籌集的資金中有很大一部分也是來自于政府貸款或政府支持下的貸款，如韓國政府還為農民提供最長可達30年的低息貸款或為農民爭取國際組織的援助性的貸款。據統計，在韓新村運動開始后的10年間政府的財政投資達27521億韓元，政府財政的投入在農村發展的資金方面發揮了強有力的杠桿作用。韓國抱川市蛟洞村上世紀至今農村建設經費累計約19億韓元，其中只有6億韓元是政府財政投入，由此可見政府財政投入發揮了3倍的杠桿作用，即吸引了3倍的社會資本投入到農村建設和發展中[1]。

從以上分析可知，政府財政在新村運動的初期起到了主導的作用。當政府的強權將韓國農村從落后無效率的“鎖定”狀態開始擺脫出來后，就逐步從由政府主導、督導向民間主導階段逐漸過渡，積極引導民間團體、企業、大學、科研機關參與其中，最后達到農村開放化與自主化結合的階段，強調農村的自我發展。

(二)韓政府先農村落后地區后發達地區的教育財政政策

韓國政府非常注重農村教育，由政府統籌管理教育預算，教育經費主要來自中央政府和地方政府，而地方政府的經費絕大部分也是來自于中央政府的轉移支付。在國民經濟實力還不強，財力較落后的情況下，韓國政府更加注重制度建設在提高教育水平中的作用。一是依靠相應的法律法規體系的建立和完善以保證各項教育事業有法可依、有法可循，如1958年制定了《教育稅法》和《義務教育財政交付金法》，保證了義務教育所需經費的來源;二是設計了先普及小學教育再普及初中教育、先經濟落后地區再經濟非落后地區和先保量再提高質量的制度安排以保證教育的公平性和可獲得性[2]。1967年頒布的《島嶼、偏僻地區教育振興法》規定首先優先在偏僻地區、島嶼發展免費教育，如“教育優先區制度”對這些地區實行撥專款進行補助，發放“教育代用券”或提供足夠的學習獎學金;在20世紀70年代初期第三個義務教育五年計劃完成后的1976年，韓國基本完成了小學六年制的初等義務教育全面普及的工作，此后再逐步增加和改善學校的設施，增加教師的配備，減小班級密度，并逐步制定和完善財政保障計劃;1985年隨著《關于實施初中義務教育的規定》的頒布，韓國才開始實施免費的初中義務教育，并且也是首先從經濟落后的島嶼和偏僻的農(漁)村地區開始實施[3]。

(三)韓政府先制度建設后財政支持的農民健康政策

由于韓國政府認為在優先發展經濟的時期不應該同時發展醫療保險，韓國政府對提高農民的健康總體來看是先逐步建立和完善有關的法律和制度，在經濟發展到一定程度擁有足夠的財力后，才開始從財政上予以支持。如韓國政府1963年就通過了第一部醫療保險法，但參保人并不多，到1987年韓國政府修訂的醫療保險法，該法規定韓國農村醫療保險經費籌集由農民家庭支付50%，政府支付50%，而占農民總數10%處于貧困線以下的農民的醫療保險費的一部分由政府通過提供醫療救濟來負擔;2005年頒布的《白皮書》規定農村地區醫療費用40%來自于國庫財政支持，其余60%來自于農民交納的保險費和煙草稅總額的10%;政府對喪失勞動能力或者無任何收入的人如65歲以上的老人、孤寡老人和殘疾兒童提供醫保補助，讓其免費享受政府健康醫療保險，其資金來源于由中央政府和地方政府分別承擔80%和20%醫療救助經費[4]。

二、韓政府財政支持農村人類發展的制度經濟學分析

根據制度經濟學理論，對于任何國家的任何時期，經濟發展中“制度至關重要”，經濟社會的變遷不是驟然發生的，而是許多因素長期積累的結果，其中就有制度因素發揮著重要的作用。一項好的制度具有以下四大經濟功能:降低交易費用、為實現合作創造條件、為個人選擇提供激勵系統、外部性內部化[5]。韓國政府在新村運動中給予制度充分的重視，并且為提高有限的政府財政在農村的使用效率和杠桿作用方面提供了有力的制度保證。

(一)韓國政府通過財政支持農村中介組織來降低交易費用

諾思認為交易費用是決定一種政治或經濟體制結構的制度基礎，其運行有利于穩定有序的秩序的形成，避免了經濟社會的混亂。韓國政府注重農村中介組織的發展，包括農民合作組織、農村金融組織、農民技術推廣教育組織，對農村中介組織給予財政資金的支持。如60年代中期農協為農民生產提供的生產資金中，70%來自政府的財政資金或金融資金。

(二)建立專職行政機構為實現農村的發展提供組織制度保證

實現各個主體之間的合作和交往是制度的重要功能。韓國成立了專門負責新村運動的最高行政機構為該計劃的實施提供組織制度保證，1972年韓國政府成立了由民政部部長總負責和文化、教育、衛生等部門參與的“中央新村運動咨詢與協調委員會”，專門負責新村運動的政策制定工作，即新村運動的制度、機制設計。所有政策經由委員會協商后由參與部門執行與各部門相關的政策和項目，如衛生部負責鄉村供水系統和流動醫療站建設項目，民政部系統負責鄉村基礎性建設項目，工商部負責鄉村電力項目、教育部則負責提高農村教育水平的相關教育項目等。這些專門機構的建立有助于從制度上解決涉及到新村運動中的各個部門之間的紛繁復雜的協調與合作問題。

(三)設計適宜制度激發農民建設農村的積極性

制度的第三大功能是為個人選擇提供激勵系統，它在于通過傳遞提倡什么、鼓勵什么等方面的信息，借助獎勵或懲罰的強制力量得以監督執行，可以說制度激勵程度的大小差異足以決定一個社會發展的快慢。[5]韓國政府在農村發展運動中引進競爭機制鼓勵先進，以效率優先，適當兼顧公平，調動農民發展農村的積極性。具體設計了以下機制:一是將農村按發展程度的高低依次劃分為自強村、自助村和基礎村，政府只對前兩種村莊的發展提供財政援助，即財政支持，而對最落后的基礎村主要只是促進其繼續改善生活環境，培養自助精神。這一分類指導法制度的設立，激發了落后村基礎村的發展積極性，因為基礎村只有這樣才能獲得政府財政資助的資格，逐步減少基礎村的數量，由此逐漸推動農村的發展。[6]二是以設立農村發展項目的方式來實現政府對農村的財政支持，如農村基礎設施建設項目、增加農民收入項目以及社會進步項目，只有條件足夠好的村莊才能獲得資助，這樣競爭就會引導村民逐步積累在某一項目方面的經驗，積累越多既越有可能成功獲得項目，又有利于政府利用有限的財政資源投資那些效率最高、效果最好的項目，這樣政府可以集中力量，支持那些在新村運動中表現得更有競爭力、更積極的村莊。[7]

最后，在外部性內部化的方面，在農村基礎設施的建設中有很多項目的受益范圍牽涉到多個村莊，在這種農村公共品的建設中，一般是韓國各級政府與村民各負其責合力完成，即由政府來解決非純公共品的外部性問題。

三、經驗啟示

韓國推動農村人類發展水平的過程展現出了以下幾點啟示:一是韓政府發揮了主導作用，政府不僅從財政上給予了支持，而且注重配備完善的制度，以更好的發揮和提高政府財政支持的作用、效率，其中在制度方面尤以相關法律的建立和完善作用明顯，它使得各項事業的開展有法可依，有據可循;二是在純公共品和準公共品的供給中注重對貧困和弱勢群體和地區的財政資助，以保證社會公平性，并為農村的可持續發展創造良好的環境和基礎;三是鼓勵民間資本參與農村的發展建設，不僅體現在農村生產生活基礎設施的建設和農村經濟增長方面，而且在教育和醫療領域也積極引入私人經營，以彌補政府財力的不足，使得政府能夠將有限的財力投入到最需要的地區或領域中去;四是注重農村中介組織建立，以降低交易成本，由此保證農村各項制度和項目的實施。

[1]樊瑛華，李秀珍．中國新農村建設與韓國新村運動的比較研究[J]．人文雜志，2008，(3)．

[2]趙麗霞，武在爭．農村義務教育投入的國際比較及啟示[J]．天津市教科院學報，2005，(4)．

[3]張德強論韓國新村運動的教育本質[J]．比較教育研究，2007，(9)．

[4]李蓮花．后發地區的醫療保障:韓國與臺灣地區的全民醫保經驗 [J]．學習與實踐，2008，(10)．

[5]盧現祥，新制度經濟學 [M]．北京:北京大學出版社，2007．

[6]曲婷婷．我國農村發展中的財政支持研究 [D]．天津:南開大學政治經濟學專業，2009．

[7]金榮桿．韓國新村運動對中國農村發展的啟示[J]．經濟社會體制比較(雙月刊)，2007，(4)．