移民后期扶持相關規劃實施存在的問題及建議

楊 濤 左 萍 常全利

一、前言

2006年5月17日，《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發[2006]17號，以下簡稱國務院17號文件)印發，決定對大中型水庫移民實施新的后期扶持政策。移民后期扶持政策主要通過移民后期扶持相關規劃實施。移民后期扶持相關規劃包括大中型水庫移民后期扶持規劃 (以下簡稱“后扶規劃”)、大中型水庫庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃 (以下簡稱“項目規劃”)，是后期扶持政策實施的基本依據。

目前，第一個五年移民后期扶持相關規劃已實施完成，第二個五年規劃正在實施之中。第一個五年規劃實施給庫區和移民安置區注入新的發展活力，成效顯著，使黨和國家的支農惠農政策更加深入人心、移民群眾收入水平大幅度提高、移民群眾就業創業能力顯著增強、庫區基礎設施建設步伐加快、庫區和移民安置區社會秩序更加穩定。但是，隨著我國經濟社會形勢的不斷發展變化，移民后期扶持相關規劃實施過程中遇到了一些新情況、新問題，尤其是后期扶持政策實施5年來，出現了一些制約后期扶持相關規劃實施的問題，需要制定相應措施以全面推進規劃的順利實施。

二、移民后期扶持相關規劃實施存在的問題

(一)移民管理機構建立健全問題

為協調解決水庫移民后期扶持政策實施中出現的問題，從中央到地方，都建立了由相關部門組成的聯席會議制度，但各部門之間的協作、配合并不理想。一是信息傳遞不暢通，資金撥付周期長。根據有關規定，移民部門管項目，財政部門管資金。但從實踐中看，由于多方面因素的影響，項目資金的撥付往往比規定時間滯后半年甚至更長，嚴重影響項目施工的進度。二是協作機制不健全，項目驗收不及時。移民項目完成后，竣工驗收需要移民、財政、審計、監理、政府辦公室等多家機構參加，由于缺乏協調，各相關機構很難同時集合，往往造成人為的驗收拖延現象。一方面導致后扶資金大量掛賬，利用效率不高，另一方面又長期占用施工方的墊付資金，移民、項目村、施工方均有意見。三是管理機構不健全。盡管各級地方人民政府趁國務院17號文件的東風一定程度上建立健全了移民管理機構，但目前地方人民政府的移民管理機構建設呈現參差不齊的局面，無論是機構性質、級別，還是掛靠部門、人員編制和工作經費，都是百花齊放，這必然導致工作措施、管理手段和工作效果上的很大差異。尤其是縣級移民管理機構還存在歸口不一致、規格低、編制少、內設機構不全、人員配備不足、專業人才缺乏等問題。這些問題的存在逐漸成為制約移民后期扶持相關規劃實施工作正常開展的瓶頸問題。

(二)移民工作經費落實問題

穩定的經費保障是做好后期扶持相關規劃實施的基礎。國務院17號文件明確規定，各級移民管理機構工作經費要納入同級財政預算。但是在這個問題上，大多數地方執行的并不是很好，各級移民管理機構普遍存在的工作經費不足問題，已成為制約規劃實施工作有效開展的重要因素。

(三)規劃編制問題

第一個五年后期扶持相關規劃編制因時間緊、編制匆忙、操作性不強。尤其是項目規劃資金盤子確定走了彎路，在規劃投資人均基數確定的情況下，經過幾次反復，規劃初期沒有明確資金來源，各地也存在多爭取投資的心態，人均投資基數定得偏高，造成前期規劃投資盤子偏大。在規劃實施過程中，后期扶持相關規劃與年度計劃項目因移民意愿發生變化，導致項目變化較多，而規劃調整也未能及時報批。再加上近幾年政府其他惠農政策力度較大，與后期扶持規劃項目重復較多等原因，后期扶持相關規劃已不具備指導意義。另外，一些地方編制的“十二五”后期扶持相關規劃存在擴大范圍、突破規模、項目不實等突出問題，沒能很好地根據規劃編制工作大綱要求，正確處理好需要與可能、全面與重點、發展與穩定的關系，使規劃難以成為推動發展、促進增收、改善民生、維護穩定的規劃。

(四)項目規劃與其他專項規劃的銜接問題

項目規劃與其他部門的專項規劃項目設置存在重復和交叉問題。在“十一五”規劃中，特別是隨著國家惠農政策力度不斷加大，中央、各級政府在社會主義新農村建設過程中對農村基礎設施建設投資力度不斷加大，比如“村村通”工程、“人畜飲水安全”工程、“抗震安居”工程、第二輪“農村電網改造”工程等等都已全面鋪開建設。但是，市、縣兩級移民機構上報項目年度計劃時，橫向溝通較少，也安排了相應的項目，因此多頭上報，造成項目重復安排。項目審批后開始實施時才發現部分項目別的部門已經實施，造成眾多的項目變更，形成規劃與實施“兩張皮”，不但增加行政成本，而且間接增加了工程成本。

(五)項目管理問題

在項目選擇方面。有的地方沒有從解決移民生產生活存在的突出困難和問題的視角出發，熱衷于上大項目，搞了不少“形象工程”，如廣場、牌坊、集中聚居區等，浪費了有限的后期扶持資金。

在項目管理方面。移民扶持項目點多面廣量大，目前缺乏統一的管理辦法。有的地方項目“重建輕管”現象還比較突出。形成這種問題主要有兩方面原因。一是移民項目都是具體到村的項目，項目建成移交給各村后，常因管理不善或缺乏管理而導致移民工程損毀等現象發生。二是移民項目多屬于公益類或準公益類項目，管理有成本但無直接經濟效益，管理人沒有積極性。

在項目的資產產權方面。后期扶持項目建設后，必將形成相應的資產。在資產的價值形成過程中，資產的價值構成包含了兩部分，既有國家的補助資金，又有當地村民的投勞折資或籌集資金。這些資產必將為當地或移民今后的生產生活帶來相應的收益，是新農村建設不可缺少的重要資源。但是，要長期發揮這些資產的效益，如何明確資產的產權屬性、界定和解決產權和使用權應該屬于誰是當前項目管理中急需解決的問題。

(六)資金管理問題

移民資金是后期扶持相關規劃實施工作的重點，也是庫區社會容易引發矛盾的焦點。目前資金管理方面主要存在以下問題:一是預算管理差。有的地方在項目預算的管理上比較粗放，對工程造價審核把關不嚴，預算編制缺少量入為出、精打細算，導致一些項目出現預算投資與決算投資差距過大，給資金安全、項目運行帶來了一系列問題。二是撥付環節亂。個別地方存在違規撥付資金的現象，將本應撥付給承建單位的資金違規撥到個人賬戶，更有甚者，將項目資金違規撥付到項目實施無關的非建設單位。三是資金撥付鏈過長，資金投放結構不合理。由于財政部門和移民部門之間信息傳遞不暢，配合不夠緊密，項目資金的撥付通常滯后半年到一年的時間，跨年撥付時常發生，當年的項目資金實際到位率較低，再加上其他中間環節及在途時間，資金到達項目建設單位的時間延遲更久。四是違規操作，專款未能專用。有些地方在下達項目預算時，直接預留或提取部分資金，變相截留移民資金;有的以統籌名義，按不同比例提取移民村資金，集中進行跨村項目的建設;還有的指定固定單位為后扶項目服務，所需費用擠占項目經費等等。五是縣級報賬操作各異，資金安全無保障。有的執行省—市—縣—鄉(鎮)—村五級撥款制，資金運行環節多，安全隱患大;有的縣級移民機構既負責項目的規劃申報、組織實施，又負責項目資金的撥付，缺乏制約;有的實行鄉鎮財政所和縣移民局兩級報賬制，資金安全缺乏監管。六是票據使用不規范，票實不符，白條泛濫，套取資金問題嚴重。

三、加強移民后期扶持相關規劃實施的建議

(一)加強和改進規劃編制工作

編制科學的規劃是規劃實施的基礎性工作。一是要突出主題主線。以推動庫區科學發展為主題，以加快轉變、跨越發展為主線，加快建立促進庫區經濟發展、移民持續增收、社會和諧穩定的長效機制。二是明確編制原則。要進一步強化規劃的科學性，堅持從實際出發、統籌考慮庫區各項發展，體現以人為本、民生優先、生態保護和平安和諧;要進一步強化規劃的可操作性，落實規劃目標任務，加強規劃項目篩選，促進項目生成，建立項目滾動發展的長效機制。三是加強協調銜接。把后期扶持相關規劃與當地國民經濟和社會發展“十二五”規劃以及水利、交通、農業、林業、社會保障等其他行業規劃充分銜接起來，保證規劃目標、投資安排和政策措施的有機對接，合理配置各種資源要素，移民專項資金要重點解決其他投資渠道難以覆蓋的庫區發展問題，優先安排見效快、效果好的民生項目。四是堅持統籌兼顧。注意把握好加快發展與科學發展的關系，整體推進與突出重點的關系，加強具有全局性、戰略性問題的研究，增強規劃的宏觀性、戰略性、前瞻性和可操作性。

(二)健全移民資金的安全運行機制

移民資金是國家扶持移民的專項資金，其使用對象只能是移民，必須專款專用，不得擠占、挪用、截留。一是要嚴格執行資金預算制。對未納入年度預算的項目，不得使用移民資金組織實施;對超工程概算、超中標價的項目進行專項檢查和追蹤問效。二是實行資金專戶制。后扶資金應當設立專戶，建立專賬，指定專人管理，封閉運行。三是實行縣級報賬制。由項目單位根據計劃和進度提出用款申請并附報賬憑據，按規定的程序報經批準，由縣級移民管理單位統一支付并集中核算。四是加強內部責任制。各級移民機構要加強內部制度和內控機制建設，加強資金流轉各環節的財務監督，保證資金安全完整，努力降低資金風險。

(三)完善規劃實施的移民參與模式

后期扶持是民生政策，專門用于解決移民的生產生活困難。根據國務院17號文件的規定，“項目的確定必須堅持民主程序，尊重和維護移民群眾的知情權、參與權和監督權”。為保障移民的“三權”，必須切實推行移民政務公開，把陽光操作貫穿于移民工作的各個方面和環節。通過建立移民后扶的告知、公示、協商、聽證、參與等制度，組織移民參與項目的篩選、確定、申報、實施、驗收等全過程管理，形成了上下暢通、左右聯動、規范運作、長期堅持、移民參與的長效運行機制。

讓移民直接參與項目和資金的管理，把項目實施和資金使用的全過程都向移民敞開，一是增強了透明度，移民放心;二是杜絕了資金使用中的一些漏洞，避免了少數基層政府挪用、克扣移民資金的現象，提高了資金使用效益;三是彌補了移民部門的人員缺口，減輕了負擔，降低了風險。當然，吸收移民參與并不意味移民主管部門可以放任不管，還是要加強服務、指導、管理、監督，要防止少數移民代表利用移民的信用謀取個人利益。

(四)建立多層次的后扶監管體系

建立多層次的后扶監管體系，提高后期扶持工作管理水平，確保相關規劃實施效果。一是堅持經常性督促檢查。部際聯席會議和縣級以上地方人民政府要經常性組織有關部門組成督導組，指導、督促、檢查后期扶持政策實施工作和后期扶持資金征收使用管理情況，及時發現并協調解決政策實施工作中出現的困難和問題，定期向上級報告政策實施情況。各級監察、財政部門要會同同級移民管理機構，進一步加強對后期扶持資金征收使用管理的監督檢查工作。二是開展規劃實施稽察。2008年，部移民局制定了《大中型水利水電工程移民規劃實施稽察暫行辦法》。省級移民管理機構要商發展改革、財政、水利等部門，抓緊制定本地區開展稽察工作的實施細則和辦法，明確稽察機構，建立稽察隊伍，落實工作經費，定期組織對相關規劃實施情況進行稽察，及時發現并研究解決規劃實施工作中遇到的困難和問題，確保規劃實施效果。三是內部審計。中央移民管理機構和省級移民管理機構將組織開展后期扶持資金內部審計工作，明確內部審計機構，建立內部審計隊伍，落實工作經費，定期組織對后期扶持資金使用管理情況進行內部審計，及時發現并研究后期扶持資金使用管理中存在的問題，確保后期扶持資金安全。四是外部審計。聘請會計師事務所、審計師事務所等社會中介機構，對移民后扶項目的效益進行審計。五是社會評估。各地要根據發展改革委、財政部、水利部聯合印發的《關于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作的意見》要求，全面建立監測評估機制，對后期扶持政策實施情況進行跟蹤監測，及時掌握情況，評估實施效果，保障資金使用安全和后期扶持政策順利實施。

(五)強化項目的規范管理

隨著項目的全面實施，要狠抓項目規范管理，優化項目建設管理，并建立項目良性管理的長效機制。一是加強項目申報管理。按要求確定申報項目，按程序進行項目申報。二是規范項目招投標，加強施工管理。要對項目招投標、簽訂施工合同和確定監理單位等環節進行規范。三是規范項目驗收程序，加強項目驗收管理。落實決算審計制度、驗收掛牌制、政務公開制等監督制度。四是要突出移民主體，實行項目管理民主化。要從項目的立項、建設、竣工、運行等各個環節，都要充分尊重群眾的知情權、選擇權、參與權和監督權。五是加強基礎設施項目的管理維護。要堅持建管并重，積極探索建立和完善工程項目自我維持、自我發展的良性管理的長效機制，確保工程持續運行和長期發揮效益。六是明確開發性生產項目的運行和收益分配管理。明確界定項目的產權歸屬、資產管理主體，資產的經營方式和收益分配模式，以充分發揮項目和資金的扶持效益。

(六)建設高素質的移民管理隊伍

一是要增加縣級移民管理機構的人員編制和經費保障，以適應移民后期扶持政策實施的需要。二是要加強業務培訓，不斷提高移民干部的工作能力和管理水平。三是要完善聯席會議的工作機制。明確會議的工作模式(定期與臨時相結合)、召集程序、議事規則、表決辦法、決議效力;規定各組成單位的責任部門、工作流程、經辦人員;建立移民后扶工作的信息交流平臺，及時傳遞和交換各自信息。

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