民主立法：遵循民意不懼麻煩

□ 本刊記者

■特邀嘉賓： 路江通 杭州市人大常委會法工委主任

公民參與是民主政治的核心問題之一，無論對于國家政治，還是對于公民社會，都是實現善治的必要條件。2013年，在修訂《杭州市物業管理條例》（以下簡稱《條例》）過程中，杭州市人大常委會堅持民主立法，經過不斷的實踐和探索，對什么是民主立法，如何進行民主立法有了新的認識。

什么是民主立法？

□近些年來，在各級人大的立法活動中，“民主立法”逐漸成為最重要的關鍵詞之一。從你的立法工作實踐來看，應該如何理解民主立法。

■長期以來，有一種認識，認為民主立法就是立法過程中多聽群眾意見，如召開座談會、法規草案公開征求意見等等。而我們經過多年的立法實踐，逐漸認識到，民主立法不僅要在立法過程中充分聽取群眾意見，更為重要的是要在立法過程中充分體現人民的意志。

□那么，怎樣才能使立法充分體現人民意志？

■第一，堅持立法為民的目標。具體來說要把握兩點：其一，法為民所謀。就是在立法選題、制度設計和規范設定時，真正想為民所想，急為民所急。其二，法為民所用。所立之法，要能解決問題，要管用，同時，還要求條文簡潔明了，人民群眾能看得懂、用得上。

第二，擴大人民群眾的有序參與。立法機關要制定一些剛性的制度。一是公開制度。所有立法活動都要向社會公開，切實保證人民群眾的知情權。二是參與制度。建立健全立法論證、聽證、評估機制，切實保證每一次立法都能廣泛征求社會各方面尤其是基層群眾的意見和建議。三是意見處理反饋制度。要建立健全立法參與的反饋和評估制度，對于征集的公眾意見和建議要有科學、客觀的評估和處理標準，對采納的公眾意見和建議應當作出必要的反饋。

此外，還要發揮好立法機關利益表達的作用。要完善人大代表參與立法的工作機制，體現人大常委會在立法中的主導作用。從立法實踐看，有不少常委會組成人員不重視立法工作，不認真研究法規草案，不深入開展調研，在審議時不發言，往往起不到人民群眾利益表達的作用。

敬畏民意，慎重取舍

□對《條例》修訂草案征求而來的意見，你們是如何處理的？

■為了保證對征求到的意見都認真研究，在法制委和法工委環節設了三關：一是處室把關。處室負責人和責任人針對每一條意見進行分析研究，并擬定研究意見。二是法工委把關。處室把征求意見研究情況向分管領導逐條匯報，分管領導通過后，法工委召開會議逐條研究。三是法制委員會把關。法工委結合條例草案的修改情況向法制委員會匯報意見采納情況，法制委員會也是逐條審議。對群眾反映比較集中的意見的采納情況還要向主任會議甚至常委會報告。通過這些關口，對《條例》修訂草案征求到的意見不能說都得到了正確的處理，但可以肯定地說都得到了足夠的重視和認真的研究。

為了發揮征集來的意見的使用效力，我們將聽證會意見整理并形成聽證報告提交常委會會議，將立法咨詢委員會的論證報告提交常委會會議，還將征求的意見和建議整理后在會前送常委會組成人員參閱。

不怕麻煩、不怕矛盾

□通過這次《條例》的立法實踐，你們的體會是什么？

■最深的體會是，不怕麻煩。民主立法是件好事，但又確是件麻煩的事。一是聽取意見麻煩。張三的意見要聽，李四的意見也要聽；領導的意見要聽，群眾的意見也要聽；和顏悅色的意見要聽，出口傷人的意見也要聽；有道理的要聽，沒道理的也要聽；修改法規的意見要聽，物業管理糾紛上訪的意見也要聽。法工委熱線電話公布后，電話、上訪不斷，有一段時間3個工作人員都忙不過來。二是討論問題麻煩。有許多問題公說公有理，婆說婆有理，有時會議現場就要人大馬上給個說法，其實這是很難的事情。三是修改法規麻煩。由于立法公開，特別是要公開法制委的修改稿，因此，每一條款的修改都可能招致不同的意見，為了充分反映各方意見，有些條款反復進行了多次修改。

□有那么多的“麻煩”，你們是怎么應對的呢？

■堅持三個耐心：一是聽取意見耐心。不管是誰的意見，不管是什么意見，不管以什么態度和方式提意見都耐心聽取、認真記錄。二是討論問題耐心。怕麻煩的做法是不討論或少討論，不怕麻煩的做法是有利于立法工作人員和群眾深化認識的問題要深入討論，價值不大的問題要耐心解釋或做好引導工作，要動之以情、曉之以理。三是修改法規要耐心。修改法規的過程實際上是個方案選擇的過程，一遍遍修改的過程其實就是否定之否定，不斷接近更完美境界的過程。整個法規草案修改達10稿之多，有些條款修改達十幾遍之多。

□有人講，立法就是利益格局的調整，必然會帶來諸多的矛盾和問題。

■就是要不怕矛盾。每個法規的立法過程中都會遇到矛盾，但像物業管理這類與市民利益密切相關的法規立法過程中面臨的矛盾之多卻是出乎預料的。各類主體之間的矛盾，可謂五花八門，不勝枚舉。對這些矛盾是繞著走，還是迎著上？這是對立法人立法智慧和立法勇氣的考驗。如群租問題。一部分業主堅決要求杜絕群租，但也有一些業主，特別是新杭州人認為，群租節省了新杭州人的生活成本，有利于他們創業，不宜一刀切，要疏不要堵。有關部門認為，群租現象有兩面性，一方面影響了小區環境和原居民的生活，另一方面也減輕了年輕人和外來務工人員的生活成本。對這樣的問題，市人大常委會經過深入調查研究后，一方面建議另行制定專門規定規范群租行為。另一方面在修改稿中規定：“業主可以在臨時管理規約、管理規約或者業主大會議事規則中規定物業管理區域內單套住房出租的人數限制及人均面積標準。”

□我們知道，《條例》在修訂過程中遭遇了不少的批評，對某些條款，民眾提出了不少疑義。聽到一般的批評或許可以接受，但是聽到帶有質問、威脅、恐嚇的批評應該怎樣面對呢？

■批評實際上也是一種提意見的方式，只不過在提意見過程中帶有否定的傾向。在立法之初，就有人對《條例》修訂草案提出的批評十分尖銳，甚至用指責的、威脅的語言要求有關部門按照他們的意見作出修改。面對這種情況，市人大常委會有關部門的態度是，不能因為他們批評得尖銳就對他們有成見，對他們的意見不加理會；但也不能因為他們批評得尖銳而輕易采納他們的意見，正確的態度就是不在乎批評，而在乎批評的價值。

□怎么讓批評成為有價值的意見呢？

■有關部門采取的做法：一是召開聽證會時，在他們報名的條件下安排他們參加聽證會，讓他們充分發表意見；二是組織工作人員重點研究他們的意見，因為這些人大多涉及物業糾紛，對相關法律法規相當熟悉，雖然語言有些尖銳，但也不能說一點道理沒有；三是選取一些有代表性的批評意見，專赴批評人的物業管理區，對他們的批評和意見與他們反映的物業糾紛進行調查研究。雖然，最終這些批評者的意見并沒有被完全采納，但是這些批評深化了有關部門對一些問題的認識。當然，更重要的是，不怕批評的做法實踐了市人大常委會民主立法的理念，使立法中的民主精神得到了更生動的體現。