我國政府公信力提升的制度因素及對策思考

□ 楊妮娜

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

一、政府公信力的內(nèi)涵

（一）政府公信力的內(nèi)涵

政府公信力是政府在履行職責過程中通過合理、有效地履行功能和職責，獲得社會公眾信任和認可的能力，是政府的影響力與號召力。政府公信力是政府執(zhí)政的基礎、體現(xiàn)著政府的執(zhí)政能力。［1］政府公信力看似抽象，但其表現(xiàn)卻十分具體。政府公信力貫穿于政府的執(zhí)政理念、履職的誠信記錄、依法行政的方式，政府決策和政策施行的公開化、透明化、民主化的整個過程以及政府中每一個公務員的行政行為之中。一個順應現(xiàn)代文明發(fā)展趨勢、贏得人民信任和尊重的政府必然是將政府公信力放在執(zhí)政的重要地位加以認識和呵護的政府。

（二）政府公信力的兩個維度

政府公信力包括兩個維度：一方面是政府完整體現(xiàn)執(zhí)政理念、完善治理制度及政策執(zhí)行的能力，即樹立自信；另一方面則是政府獲取民眾信任的能力，即爭取他信。二者緊密聯(lián)系，相輔相成。

我國政府的自信來自于新中國建立至今。作為黨堅持走社會主義道路所取得的巨大成就，其來源于黨在不同時期在理論上的不斷探索、發(fā)展以及取得的重大成果；來源于黨的為人民服務執(zhí)政理念所獲得的民眾擁護。自信是執(zhí)政之源。有了自信，政府才會探索、改進、實踐其政治理念；有了自信，政府才能獲得民眾更多的信任。政府在行政過程中建立的自信，就是要更好地為人民服務。政府的服務性要求政府在行政過程中必須實現(xiàn)“制定好政策——回應民眾要求——獲得民眾支持——得到更多政策資源——制定更好的政策”的良性循環(huán)。降低政府姿態(tài)，真正做民眾的公仆才是政府贏得民眾信任的關(guān)鍵。

增強他信是政府公信力的根本。任何政府執(zhí)政的基礎都是民眾的信任，政府能否將執(zhí)政黨的政治理念成功付諸實踐，依靠的是政府贏得他信的能力。政府獲得他信的能力越強，表明政府得到公眾信任、支持和擁護的程度越高；表明政府的政策執(zhí)行力越強。現(xiàn)代社會治理取決于社會成員、社會組織以及公民與政府之間的普遍合作。如果缺乏信任，合作便難以達成，即便達成了合作，也要付出高昂的代價。從這個角度說，公信力是政府最寶貴的執(zhí)政資源。黨的十七大報告提出：提高政府工作透明度和公信力。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。這些論述表明，人民群眾的信任是執(zhí)政的基礎已成為全黨共識。黨的十八大報告強調(diào)指出：要堅定“道路自信、理論自信、制度自信”，這三個層面的自信都要通過政府的行為來體現(xiàn)。具體而言，政府的履職情況直接影響公眾和社會的信任程度，而制度建設對政府高效履職具有重要作用，所以，必須以加強制度建設來提升政府的公信力。

二、政府公信力的現(xiàn)狀

建國以來，我們在經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領域都建立了相關(guān)制度，這些制度相互銜接、相互聯(lián)系，形成了一套制度體系。這套制度體系促進了中國特色社會主義制度的發(fā)展。但是，制度的惰性與慣性使其常常面臨著現(xiàn)實狀況的挑戰(zhàn)，而不能夠及時跟隨現(xiàn)實境況變化而調(diào)整的制度與不能夠協(xié)調(diào)共變的制度體系，都勢必將損害政府的公信力。［2］

據(jù)求是《小康》雜志自2005年以來對政府公信力、網(wǎng)絡信用、人際信用等進行的持續(xù)調(diào)查和量化評估顯示：總體而言，中國政府的公信力保持在穩(wěn)中有升的狀態(tài)。2011年，政府公信力指數(shù)為65．0；2012年，政府公信力指數(shù)為67．8，升幅達2．8，為歷年之最；2013年，政府公信力指數(shù)雖然升幅比2012年下降了0．5，但仍達到70．1。而另外兩大指標，人際信用指數(shù)為70．2，比2012年提高了2．2；企業(yè)信用指數(shù)為58．5，比2012年提高了2．5。對這些調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析可以得出這樣的結(jié)論：政府公信力低于民眾人際信任指數(shù)，高于企業(yè)信用指數(shù)，仍有很大的上升空間。特別是政府獲得公眾信任的能力呈現(xiàn)出“兩高兩低”的特征，即公眾對政府管理經(jīng)濟的能力信心較高，對政府提供公共服務的能力信心較低；公眾對中央政府的信任程度較高，對地方政府的信任程度較低。根據(jù)求是《小康》雜志發(fā)布的《2005－2013中國信用小康指數(shù)》的分析顯示，中央政府的公信力在絕大多數(shù)受訪者中得到了認可，但是很多受訪者則表示不信任地方政府。［3］這樣的調(diào)查結(jié)果充分顯示出中央政府與地方政府之間由于權(quán)力分配在設計上存在的缺陷，致使地方政府作為地方公共事務管理的主體，管理任務繁重、財政支出較多反而公信力降低的狀況。

三、影響政府公信力提升的制度因素

（一）行政權(quán)力分配不夠合理

政府行政層級的設計應該與政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展狀況相適應，體現(xiàn)出不同層級的政府職能定位的區(qū)別。各級政府只有分工合理，才能使政治體制與經(jīng)濟社會管理有機對應。中央政府較之地方政府更加側(cè)重宏觀管理層面，而地方政府則應側(cè)重微觀管理和具體政策的實施與執(zhí)行。目前，在我國行政權(quán)力分配制度設計中，地方政府相對于中央政府承擔著提供公共產(chǎn)品與公共服務的具體責任，然而，地方政府特別是縣級政府在承擔著主要公共服務的職責的同時，其公共服務能力因受行政權(quán)力的局限，致使公共資源越到基層就越稀缺。地方政府權(quán)利與義務的不對等致使其在財力與人力上很難達到中央政府的施政要求，這就必然導致民眾對地方政府的信任程度下降以及與公共服務的公平、均等分配價值取向的矛盾。

（二）公共政策過程不夠科學

公共政策過程包括政策制定、評估、反饋等一系列環(huán)節(jié)。目前這些環(huán)節(jié)在我國仍舊沒有明確的或強制性的規(guī)定，使政策制定的科學性受到了很大的影響。公共政策從方案的選擇到執(zhí)行過程中細節(jié)的落實以及公眾參與的缺失，使政策的民主性與科學性缺乏一定的說服力。政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性深受決策者更迭的影響。現(xiàn)有的政策制定程序雖然規(guī)定了政策出臺是領導集體討論決定的，但實質(zhì)上決策權(quán)還是集中在少數(shù)主要領導者身上，加之干部任用、交流制度的影響，使得“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”現(xiàn)象的存在，影響了政府公信力的提高。［4］

（三）民主參與制度不夠規(guī)范

民主治理仍然存在很多制度性障礙和阻力。在社會治理過程中，公眾參與表面上看起來轟轟烈烈，而實際效果并不理想，原因是嚴重缺乏為公眾利益表達提供技術(shù)性的手段，公眾參與仍處于較低的水平；政府管理仍處在公共行政階段，對于民眾的要求僅僅限于回應，對民意的采集與重視程度遠未達到公共管理的要求。對政府而言，公眾參與不僅是制度設計，更是一種執(zhí)政理念。如何將公眾參與意識轉(zhuǎn)化為實踐，特別是在影響范圍較大、公眾較為關(guān)注的政府政策制定環(huán)節(jié)設計好公眾參與的步驟、運用好公眾參與的方式和方法，這是公眾參與理論研究急需解決的問題。

（四）權(quán)力監(jiān)督制度不夠完善

由于權(quán)力監(jiān)督制度不夠完善，導致了權(quán)力濫用、腐敗等現(xiàn)象大量存在，使政府公信力遭到社會質(zhì)疑。從現(xiàn)階段看，權(quán)力監(jiān)督制度還沒有完全體現(xiàn)出威信和效用，特別是沒有建立對行政機關(guān)和領導干部既有效又有威懾力的權(quán)力監(jiān)督機制。而民眾對行政權(quán)力監(jiān)督的乏力也導致了“公信力怪圈”的出現(xiàn)，即民眾對政府的解釋總是持有懷疑態(tài)度，一旦政府行為出現(xiàn)偏差，民眾就會做出“有罪推定”，認為政府的行為多有對民眾利益的損害，官員多有貪贓枉法之人等。帶有濃厚感情色彩的“道德判斷”先于事件真相被強加于政府，使政府行為被標簽化，官民誤解也由此產(chǎn)生并越積越深。

（五）信息公開制度不夠完備

信息是公眾了解、參與、監(jiān)督政府管理的基石，沒有透明的信息，必然導致政府與民眾之間難以建立互相信任的關(guān)系。政府與民眾互信的缺失必將使政府產(chǎn)生“刁民思維定勢”；百姓產(chǎn)生“貪官思維定勢”，即政府總是不信任百姓能夠進行自我管理，而百姓總不相信政府會以民為本。目前，政府政策的議題設定、方案選擇、執(zhí)行和評估還遠未達到開放的程度。民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)都缺少制度保障。信息不夠透明，限制了政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的有效制約，政府制度中的權(quán)力和權(quán)利難以達到平衡，政府的公信力也就越難提高。［5］

（六）問責機制不夠健全

問責機制不健全會導致政府難以擔負起責任。人大監(jiān)督的實效性不足、行政監(jiān)督手段乏力、部門責任劃分不清等問題，都制約著問責制度的有效實施，致使事后監(jiān)督與“救火式”監(jiān)督居多。事前監(jiān)督的欠缺和監(jiān)督效果的局限是影響政府公信力的重要因素。從中央到地方，各級政府雖然都在逐步建立和完善責任追究制度、官員問責制度、引咎辭職制度，但是大多數(shù)操作性不強，而且法制化和制度化程度較低；制度規(guī)定的職責不清，使個人責任無法追究，政府機關(guān)也傾向于推諉責任，責任追究缺乏具體規(guī)范和操作程序，追究力度有限，制度上的確實不一而足，在根本上制約著責任政府實踐的發(fā)展和深入。［6］

三、提高政府公信力的制度途徑

（一）以加強民主制度建設贏得政府公信力

從各國政府的執(zhí)政經(jīng)驗來看，民主制度的建立與完善是公眾對政府建立認同感的核心要素，充分的參與感與決策的共享感直接關(guān)系到公眾對政府的信任程度。只有民主原則在國家政治、經(jīng)濟、社會生活中得以充分體現(xiàn)，才能使民眾認同政府執(zhí)政的合法性，相反，如果民眾被排除在政治生活之外，勢必會帶來民眾與政權(quán)的疏離感。要提高政府公信力，就必須在國家政治生活中注重“兩橫兩縱”民主制度建設，即黨內(nèi)民主與政府行政過程中的民主制度的完善，政治體制與行政體制的民主制度的完善。黨內(nèi)民主制度的發(fā)展，有利于選出民意基礎好的領導者，增強公眾對政府機構(gòu)的信任感；政府行政過程中民主制度的發(fā)展，有利于增強政策的合法性。政治體制中人大、政協(xié)作用的充分發(fā)揮，有利于監(jiān)督政府行為；行政制度的不斷完善，有利于保障權(quán)力在行政的每個過程中受到有效監(jiān)控，特別是社會組織與政府的合作機制的設計與完善，有利于形成社會健康、有序的合作治理局面，減輕政府壓力，分散民眾對于政府作為社會管理的唯一主體而產(chǎn)生的抱怨及不信任。因此，民主制度的完善是政府獲得廣泛支持的必要條件，也是政府治理能力的體現(xiàn)。

（二）以建設合理的分權(quán)制度增強政府公信力

各級政府間的權(quán)力劃分從來都是國家政治制度設計中重要的內(nèi)容，也是影響政府公信力的關(guān)鍵因素。中央政府與省級政府、地（市）級政府、縣級政府的分權(quán)制度特別是財政制度，是造成目前地方政府公信力偏低的根本因素。黨的十八大報告提出，未來政府職能要向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。按照這樣的職能設計，首先，各級政府必須逐步減少對具體經(jīng)濟活動的干預，加強政府對公共服務的公平提供。中央政府應定位于務虛的角色，省級政府，特別是縣級政府應定位于務實的角色，這樣，才能有效地提升地方政府提供公共產(chǎn)品的能力。其次，提高地方政府完成社會管理和公共服務的能力，合理配置各級政府的財權(quán)與事權(quán)。進一步完善省直管縣制度，去除地級市作為區(qū)域性政府的管理職能，減少中間協(xié)調(diào)層次，讓地級市政府與縣級政府都能有效地發(fā)揮在公共服務提供中的實體性作用，協(xié)調(diào)好有限的資源。再次，促進行政機構(gòu)的扁平化。不僅要通過中央政府下放權(quán)力、減少行政層級，還要通過不同層級政府組織中的權(quán)力運行設計，通過大部門管理體制的推進，擴大管理幅度，提高政府信息傳遞的準確性、管理的有效性和管理的績效。［7］明晰各級政府的角色定位，使地方政府擁有更多的行政權(quán)力，集聚更多的行政資源，這樣，才能有效提高政府公信力。

（三）完善信息公開制度

加大信息公開力度，推進黨務與政務公開，拓寬信息公開渠道，健全信息發(fā)布機制，能夠使群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到保障。政府信息公開作為政權(quán)機關(guān)施政方式和工作作風的改善途徑以及制約權(quán)力、防治腐敗的重要措施，對提升政府公信力具有重要意義。尤其是一些重大事項決策的公開，讓人民群眾參與決策、參與管理、參與監(jiān)督，對防止和治理腐敗更是起著不可估量的作用。自《中華人民共和國信息公開條例》實施以來，從推行政務公開的地方政府經(jīng)驗來看，建立政務公開監(jiān)督和評價體系，定期實施檢查評估，甚至把政府信息公開的貫徹情況作為地方政府和部門領導工作達標考核項目，對衡量信息公開制度取得實施的效果非常重要。同時，政府信息公開要與完善行政程序有機結(jié)合起來，逐步實現(xiàn)程序公開、使用法規(guī)公開、辦事結(jié)果公開、經(jīng)濟賬目公開、人員公開、數(shù)字公開。特別是決策過程公開，即采用專家論證、風險評估和公眾參與，推進科學決策、民主決策、依法決策。用完善的制度將信息公開與防治腐敗、協(xié)調(diào)干群關(guān)系、依法行政及電子政務相結(jié)合，讓權(quán)力在陽光下運行，使公共權(quán)力在行使過程中自覺接受法律和制度的約束，接受社會和公眾的監(jiān)督。

（四）加強監(jiān)督制度

國內(nèi)外的反腐實踐證明，加強制度建設是懲治和預防腐敗的重要保障。要實現(xiàn)廉潔政治的目標，必須把制度建設擺在突出位置。增強制度的可操作性，做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，只有這樣，才能形成制約有效的權(quán)力運行制約機制。政府既要加強內(nèi)部監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多層次、全方位的監(jiān)督，同時還要接受法律監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和媒體監(jiān)督，形成權(quán)力監(jiān)督體系，實現(xiàn)權(quán)力的良性運行。［8］（p281）具體來說，要加強人大對行政機關(guān)的監(jiān)督，要按照憲法的規(guī)定來完善制度，理順人大與行政機關(guān)的關(guān)系，充分發(fā)揮人大對行政機關(guān)及公務人員行為的規(guī)范監(jiān)督作用，人大要切實監(jiān)督法律的實施和政府工作，撤銷行政機關(guān)有悖于憲法和法律的行政規(guī)章和決定；加強民主黨派對政府的監(jiān)督，強化民主黨派參政、議政的作用，把民主黨派的的個體監(jiān)督與有組織的群體監(jiān)督有機結(jié)合起來；加強輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督，明確權(quán)限、范圍和程序，健全保密制度和舉報、反饋制度，保障新聞機構(gòu)的采訪權(quán)、報道權(quán)和批評權(quán)，以強化外部監(jiān)督，提高社會對政府的信任程度。

（五）改進管理制度

創(chuàng)新管理制度是政府提高效率、適應信息時代管理環(huán)境變化的內(nèi)在要求。管理制度創(chuàng)新要根據(jù)我國國情，對政府機構(gòu)與社會的關(guān)系、政府機構(gòu)間的關(guān)系作出必要調(diào)整，對政府機構(gòu)的管理權(quán)限、管理職能、行為方式、工作制度以及與此相適應的機構(gòu)設置、人員編制、工作流程、財政預算、管理責任等進行再審視、再設計、再組合、再定位。［9］（p304）面對信息化帶來的沖擊，原有的管理方式已經(jīng)不能很好地適應民眾大量的、具體的、個性化的、高標準的要求，因而政府必須確立與信息社會發(fā)展相契合的管理模式，選擇適當?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略。例如在公共項目方面，實行市場化改革，緩解財政壓力，提高管理效率；在人員管理方面，探索實行聘任制，增強競爭性。此外，從管理的角度出發(fā)，借鑒和吸收發(fā)達國家在公共管理實踐方面積累的豐富經(jīng)驗，通過流程再造、績效管理、標準化建設等管理技術(shù)的引入，促進政府管理方式的變革，從而滿足不斷變化的公眾需求。政府的流程再造要著眼于行政權(quán)力的運行過程與運行規(guī)律，從頂層設計著手，從根本上改變原有的固化管理過程。評估制度的績效還需與評價、選用干部和行政問責等制度相結(jié)合，使評估結(jié)果得到有效利用。

［1］朱光磊，周望．在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中提高政府公信力［J］．中國人民大學學報，2011，（03）．

［2］吳曉峰．近年來政府公信力研究綜述［J］．中國行政管理，2008，（05）．

［3］ 中國信用指數(shù)調(diào)查： 政府公信力提升最高［EB／OL］．http：／／finance．sina．com．cn／china，2012－09－04．

［4］唐云峰，宋國慶，基于社會調(diào)查的地方政府公信力現(xiàn)狀分析［J］．遼寧行政學院學報，2011，（12）．

［5］楊妮娜．政府公信力提升與服務型政府建設［J］．神州，2012，（12）．

［6］劉雪華．談我國政府公信力提升與政府職能轉(zhuǎn)變［J］．東北師大學報（哲學社會科學版），2011，（05）．

［7］張占斌．政府層級改革與省直管縣實現(xiàn)路徑研究［J］．經(jīng)濟與管理研究，2007，（04）．

［8］張創(chuàng)新．中國行政問責制度研究［M］．吉林人民出版社，2006．

［9］張良．公共管理學［M］．華東理工大學出版社，2005．