調整利益分配關系，遏制地方政府的土地違法違規行為

□ 汪東升

（中共開封市委黨校，河南 開封 475001）

調整利益分配關系，遏制地方政府的土地違法違規行為

□ 汪東升

（中共開封市委黨校，河南 開封 475001）

經濟激勵機制是地方政府土地違法違規行為產生的重要原因之一，通過調整利益分配關系，能夠弱化經濟激勵機制，遏制地方政府的土地違法違規行為。利益分配關系的調整包括三個方面：一是對不同級別地方政府的土地收益進行調整；二是對失地農民、國家及邊遠地區農民三者之間的土地收益進行調整和規范；三是以事權和財權相匹配為基礎，對中央政府和地方政府的財政收入份額進行調整，以增加地方政府的財政收入，弱化其對 “土地財政”的依賴。

地方政府；利益分配；土地；違法違規

據《2012中國國土資源公報》顯示，2009年至2012年全國發現違法用地案件數分別為：72940、66373、70212、61821件，每年涉及的土地面積都在3萬公頃以上。眾所周知，我國的土地管理制度是世界上最嚴格的管理制度之一，但土地違法違規行為卻屢禁不止，這是因為土地違法違規行為 “主要是由地方各級政府主導并推動的”（李龍浩，2007）。該公報還顯示，國土資源部對全國省級人民政府2011－2012年間的2．65萬件建設用地審批事項進行了審核，實地踏勘了182個城市的建設用地項目、補充耕地等現場4843個，發現3347個項目存在非法批地、違規供地、征地安置補償不到位等問題。地方政府土地違法違規行為的產生，既有外部制度環境，［1］又有經濟激勵機制的作用，即地方政府通過土地違法違規行為可以為本地區帶來可觀的財政收入和GDP的提高。因此，弱化地方政府的經濟激勵機制，調整利益分配關系，是遏制其土地違法違規行為的重要途徑之一。

一、建立前后屆政府之間的土地收益分配機制，解決地方政府不同任期之間分配不公的問題

地方政府通過農地非農化收取了大量的新增建設用地出讓金，實質上是一次性收取了未來40－70年的地租。一屆地方政府賣地越多，對未來土地地租支配得就越多，于是就形成了 “賣地多——收入多——支出多——賣地多”的怪圈，對我國的耕地保護十分不利。因此，建立前后屆政府之間土地收益分配機制，解決政府不同任期之間分配不公的問題，是解決地方政府“土地財政”問題的有效途徑。

根據目前我國的實際情況，前后屆地方政府土地收益分配機制的建立應當分兩步走。第一步，在農村建設用地直接入市改革之前，實行“土地儲存專項基金”制度。基本思路是：建立中央、省、（市）縣三級土地儲存專項基金，分級管理，獨立核算。資金的來源為從土地出讓金總收入中劃撥30%，以及上繳省、中央的土地有償使用費。三級基金的具體構成為：中央基金由地方政府上繳的30%土地有償使用費組成；省級基金由下級政府上繳的70%土地有償使用費組成；（市）縣級基金由30%的建設用地出讓收入組成。該土地專項儲存基金要本著“取之于農、用之于農”的原則，僅限用于農業投資、被征地農民的社會保險、生活救助等用途，并且每屆政府使用該基金的比例不得超過40%，以保證該基金具有恒久的可持續性。第二步，在農村建設用地直接入市改革之后，以稅收的形式解決前后屆政府土地收益分配不公的問題。在農村建設用地直接入市改革之前，地方政府壟斷了土地的一級市場，直接參與土地經營，并占有土地征收與轉讓之間的“溢價款”，形成了“土地財政”。當農村建設用地直接入市改革之后，地方政府不再參與土地經營，重新回到“行政人”的角色，“土地財政”就成了無本之木、無源之水。這時，就必須建立起地方政府的長期收入機制，使不同級別的政府都能得到穩定的土地收入。這個機制就是土地稅收機制。

從目前我國土地稅收的運行情況來看，尚存在以下缺陷：

⒈土地稅收流失嚴重，土地稅收占地方稅收總額的比例較低。據國家稅務總局的調查顯示，在各種涉稅問題中，房地產企業占了90%。［2］房地產企業是我國高利潤的行業之一，但都通過各種手段逃避納稅。例如：虛增開發成本，抬高銷售費用，轉移、隱瞞企業經營收入等，造成了大量土地稅款流失。從總體上看，土地稅收收入占地方稅收總額的比例較低。據統計，耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅三種主要的土地稅收約占房地產稅收總額的15%—20%，占地方稅收總額的3%左右。［3］

⒉土地稅收體系本身存在一些問題。主要有：⑴土地使用稅標準過低，各地制定的征收土地使用稅標準比國家規定的標準一般要低30%以上。⑵耕地占用稅稅率偏低，對抑制濫占耕地現象沒有發揮應有的作用。以浙江省為例，2008年1月1日開始實施的耕地占用稅，依據人均耕地與經濟發展水平，征收標準介于25－45元/m2之間，這與房地產行業的高利潤相比顯得微不足道。(3)稅種設置過多，有重復交叉征稅現象。例如:在現行的稅制中，有房產稅、城市房地產稅、土地增值稅，其征稅對象均為房地產行業，征稅對象是一樣的。土地所得稅和土地增值稅，其征收對象均為在轉讓環節產生的增值額，屬于重復征稅。契稅與印花稅均為在房地產轉讓環節對買賣雙方所訂立的契約憑證所征收的稅種，也屬于重復征稅。土地增值稅、營業稅、契稅均為對轉讓土地使用權征稅，既有交叉性，又有重復性。

⒊土地收費項目多，占比大。土地稅收構成預算內收入，土地收費則構成預算外收入，長期游離于財政監督之外，形成了“體外循環”，深受地方政府的青睞。就全國的情況來看，土地收費既無統一的標準，又無法定的程序和要求，隨意性很大，各地在利益的驅使下使土地收費的項目和數量迅速膨脹，少則十幾項，多則達到72項，［4］以武漢市為例，土地收費達20多種，約占房地產銷售價格的10%左右。［5］土地收費項目繁多，既擠兌了國家正常的土地稅收項目，又分散了地方政府的有限財力，對財政秩序的穩定十分不利。

當前，土地稅收體系的改革應本著“明租、正稅、少費”的原則，完善我國的土地稅收體系。“明租”即將地租的范圍明確化、固定化。“正稅”就是劃定稅的范圍和內容，將不屬于稅的項目轉出，將屬于稅的項目轉入。例如：城鎮土地使用稅，名為稅實為租；將征用地管理費、城鄉居民建房用地管理費、耕地開墾費、土地復墾費、土地閑置費等需要保留的費種納入稅收體系。“少費”即以征稅為主，嚴格控制收費項目。

按照“明租、正稅、少費”的原則，完善后的土地稅收結構如下：取得階段征收的土地稅種有：耕地占用稅、遺產稅、贈與稅、契稅。保有階段征收的土地稅種有：物業稅、空地稅。流轉階段征收的土地稅種有：企業、個人所得稅或者選征增值稅。

就目前我國土地稅負的分布情況來看，土地流轉環節的稅負明顯偏高，征有營業稅、所得稅、契稅等，占到房地產總體稅負水平的15%左右，而土地取得和保有環節的稅負偏低，在保有環節土地使用人基本不交稅。這種狀況對土地的流轉十分不利，抑制了存量土地的合理利用，浪費了寶貴的耕地資源。因此，必須對土地稅負的分布進行適當的調整，降低流轉環節的稅負，適當提高保有環節的稅負水平。具體措施為減少流轉環節的重復稅收項目，僅保留所得稅或者增值稅一項；對保有環節開征物業稅和空地稅。物業稅涵蓋了原來的房產稅、城市房地產稅、土地增值稅三項稅種，其實質應為對物業（房地產）的使用而征稅。目前，物業稅已在全國十個省市征收，積累了一定的經驗，開征的條件已經成熟。空地稅包括兩種——土地閑置稅和農地荒蕪稅，是對土地利用不當行為作出的一種懲罰性稅收。目前，根據我國《土地管理法》的規定，收取的土地閑置費屬于行政性收費，在實際執行過程中隨意性較大，可收可不收，對土地閑置行為基本上沒有制約作用。因此，應當改費為稅，增設土地閑置稅和農地荒蕪稅，賦予其強制執行的效力，這樣，一方面可以遏制土地閑置行為，另一方面又可以增加地方政府的財政收入。

在土地取得環節，新增了兩個稅種——遺產稅和贈與稅。遺產稅和贈與稅是兩種對因繼承、贈與而取得不動產等財產而征收的稅，屬于財產稅的性質。一般認為，遺產稅是主稅，贈與稅是輔稅，大多數征收遺產稅的國家，都同時征收贈與稅。［6］隨著我國經濟的快速發展，我國城鄉居民的生活水平均有不同程度的提高，但貧富差距也越來越大，因此，國家必須采取有力措施進行調節，開征遺產稅和贈與稅就是現實可行的方案之一。開征這兩項稅，可以為地方政府帶來持續不斷的財源。

二、建立合理的土地收益分配機制，確保土地收益在失地農民、國家及邊遠地區農民之間公平分配

在現有的土地管理體制下，土地增值的絕大部分被土地使用人獲取，政府占有少部分，到被征地農民手里的是極少部分。從土地增值的價值形態來看，可以分為在征地環節的增值、在出讓環節的增值、在房地產開發環節的增值，我們分別用土地增值I、土地增值II、土地增值III表示。土地增值I＝實際支付的征地補償費－農用地價格；土地增值II＝土地出讓成交價款－土地前期開發費用－實際支付的征地補償；土地增值III＝房地產銷售價格－購買土地的價款－建筑安裝成本及相關費用－社會平均利潤。土地增值I由被征地農民占有，土地增值II由國家占有，土地增值III由房地產開發企業占有。根據林瑞瑞等學者的實證研究結果看，2010年全國21個重點城市的土地增值I、土地增值II、土地增值III的平均水平分別為99．02元 /m2、777．17元 /m2、3195．59元 /m2，三者的平均比值為4．21∶26．01∶69．78。［7］這就是說，失地農民占有土地增值的4．21%，國家占有土地增值的26．01%，房地產開發企業占有土地增值的69．78%。在這種土地增值收益分配格局中，失地農民占有的比例太小，土地利益明顯受損，而開發商占有的比例明顯偏大。根據經濟學的一般規律，土地的增值應當歸土地的所有者所有，所以這種土地利益的分配格局是不合理的，也是不公平的。因此，制定公平、合理的土地利益分配機制，既是經濟發展和社會穩定的需要，也是弱化經濟激勵機制、遏制地方政府土地違法違規行為的客觀要求。

因農地非農化而產生的增值應當在失地農民、國家及邊遠地區農民之間合理分配，房地產開發企業只應該獲得社會的平均利潤，不應該參與因農地非農化而產生的增值分配。理由很簡單，房地產企業（含其他土地使用人）是在農地非農化以后取得的土地，也就是說，其購買的土地是建設用地，只應該享有取得建設用地之后的土地增值，而與之前農地非農化無關。邊遠地區的農民雖然與農地非農化沒有直接的關系，但卻有間接的因果關系，這就是城郊的農地非農化以后，城郊農民向城市提供農產品的任務在客觀上轉嫁到了邊遠地區農民身上。由于工農剪刀差的存在，建設用地與農用地之間比較效益差距明顯，從客觀上看從事農業種植的邊遠地區農民的利益受到了損失，因此，應當對邊遠地區農民進行公平的補償，讓他們參與到農地非農化而產生的土地增值的分配中來。從理論上來說，失地農民、國家、邊遠地區農民之間土地增值利益分配比例保持在5∶2∶3比較理想，因為失地農民是土地的使用權人（土地集體所有農民也是準所有權人，產權改革后就是經濟所有權人），直接承受了農地非農化帶來的各種風險，因而在農地非農化產生的土地增值中應至少享有一半的分享權。政府分享20%，這主要是考慮到農村還比較落后，在經濟發展中我們對農村的欠賬太多，應當以工業反哺農業，新增建設用地基礎設施建設經費應當主要從政府對第二、第三產業的收入中支付。邊遠地區農民能夠分享到30%的農地非農化收益，再加上其還有農地保障的因素，對他們也比較公平。關鍵是怎樣才能讓邊遠地區的農民分享到農地非農化的土地收益？按照世界上發達國家的做法，主要是通過建立農地發展權制度來實現的。

何謂農地發展權？農地發展權有廣義和狹義兩種理解。廣義的農地發展權是指農地變為建設用地或者農地的用途不變，通過產業結構調整獲得較高土地收益的權利。狹義的農地發展權是指將農地變更為建設用地而獲得更大利益的權利。由于我們研究的目的是更好地保護農地和農民的利益，此處我們采用狹義農地發展權的概念。農地發展權制度的基本框架為：在農村建設用地可以直接入市的前提下，根據國家和地方的土地利用總體規劃，將需要保護的基本農田區劃定為農地發展權的出讓區，將重點開發區和優化開發區設定為農地發展權的受讓區。地方政府建立規范的農地發展權轉讓市場，出讓區的農地發展權在市場上公開掛牌出讓，通過競價方式轉讓至受讓區。根據美國的經驗，掛牌出讓的農地發展權的數量要小于受讓區需求的數量，以免引起農地發展權價格走低，不利于對基本農田的保護。出讓區的農地發展權通過市場出讓以后，就喪失了變更為建設用地的權利，土地只能保持原來的農業用途。受讓區在購買了農地發展權以后，則享有與發展權同等的農地非農化的權利。一個非農項目要在開發區落戶，可以由農地的出售者購買農地發展權，也可以由項目開發人先在開發區購買農地，然后再到市場上購買農地發展權。農地發展權的交易由市場進行調節，國家所要做的就是根據需要控制好農地發展權的上市量即可。

通過農地發展權交易，一方面可以使基本農田永久性地受到保護，另一方面也可以使邊遠地區出售農地發展權的農民分享到農地非農化的收益，獲得農地發展權的土地使用人則享有農地非農化后開發土地帶來的收益。出售土地人、土地使用人、出售農地發展權的農民三方同時獲得了利益的最大化，國家則通過對土地交易的稅收獲得土地增值的部分收益。通過農地發展權制度的運行，失地農民、國家、邊遠地區農民之間對土地增值帶來的利益得到了合理的分配，也使公平原則得到了最大程度的體現。

三、改革現行的財稅制度，以增加地方政府財政收入為目標，解決其財權與事權不匹配的問題

表1 中央財政和地方財政收入支出占比情況

自1994年我國分稅制改革以來，即出現了“財權向中央政府集中，事權向地方政府下放”的現狀，地方政府的財權與事權出現了嚴重的不匹配現象。在分稅制改革之前的1993年，中央政府收入占整個財政收入的22%，地方政府收入占整個財政收入的78%；分稅制改革的1994年，中央財政收入提高到55．7%，地方財政收入下降至44．3%。雖然以后每年都有微調，但基本格局是中央財政收入保持在50%以上，地方財政收入保持在50%以下。從財政支出的情況來看，1993年中央財政支出占整個財政支出額的28．3%，地方政府財政支出占整個財政支出額的71．7%，之后中央財政支出的比例呈下降趨勢，到2011年下降至15．1%；地方財政支出的比例呈上升趨勢，到2011年上升至84．9%（參見表1）。以上情況說明，地方政府的財政收入占比較分稅制改革之前大大降低，基本上在50%以下徘徊，而事權卻不斷增加，最近幾年財政支出占比超過了80%以上。這種財權與事權嚴重不匹配的情況，一方面，使地方政府欠下了大量債務；另一方面，激發了地方政府大量的土地違法違規行為的產生。如果不解決這個問題，“土地財政”問題就難以解決，同時，地方政府農地非農化失范問題也難以從根本上得到解決。根據我國的實際情況，應從以下兩個方面解決中央政府與地方政府財權與事權不匹配的問題：

⒈通過法律的形式將中央政府和地方政府的事權明確化和規范化。中央政府和地方政府的事權在我國《憲法》和其他法律中并無具體規定，實踐中大多相互重疊，模糊不清，主要是靠行政命令和政策進行劃分，變動性較大。在發達國家，分稅制是一種普遍趨勢，但前提是在法律上均對中央政府與地方政府的事權作了明確的劃分。所以，如果中央政府與地方政府事權劃分不清，勢必會影響政府機構的工作效率和財政資金的使用效率。

根據我國的實際情況，可在《憲法》的“國家機構”中增加規定中央政府與地方政府事權的基本框架：中央政府承擔全國性公共產品的供給，主要包括國防、外交、全國的經濟與行政管理、法律的制定與實施、全國性的科研與基礎設施建設等；地方政府承擔地方性的公共產品供給，主要包括地方公共設施建設、發展城鄉公共事業、進行區域社會管理等。跨區域的基礎設施建設及行業，可由中央政府舉辦或者由中央政府與地方政府聯辦。

在用法律的形式確定各級政府事權時，要把確定事權和轉變政府職能、建設服務型政府結合起來，能由市場辦的事交給市場去辦，在市場失靈或者需要宏觀調控的領域再由政府來辦。地方政府的事權要根據地方政府職能的劃分和公共產品的收益范圍來確定。省級政府主要負責本省區域內的政治、經濟、社會管理活動，負責提供跨縣域的道路、管線等基礎設施建設和環境、生態保護等。市、縣政府具體負責各自轄區范圍內的社會治安、行政管理和公用事業發展等具體事宜，開支的范圍主要包括：本級政府行政事業費、公檢法經費、地方統籌安排的基礎設施建設經費、公用事業技改及科研投入、城市維護建設經費、支農經費和社保經費等。［8］

在國際上，社會保障一般被認為是“屬于全國性公共產品、具有高度外溢性的支出項目”，應該由中央政府承擔其“事權”。發達國家財政對本國社會保障的支出比例較大，一般占財政支出的30%—50%，而我國僅為11%—12%，甚至低于泰國、印度等國的水平。［9］據《中國統計年鑒2012》公布的數據顯示，2009—2011年我國財政（含中央財政與地方財政）對社會保障、就業的支出占整個財政支出總額的比例三年均為10%，①根據《中國統計年鑒2012》公布的數據，2009－2011年我國財政總支出分別為：76299．93億元、89874．16億元、109247．79億元，用表2中的同期社會保障支出總額合計數7606．68億元、9130．62億元、11109．40億元分別計算占財政總支出的占比 （被除），得數均為10%。顯現出新低。本來我國財政對社會保障的支出比例就很低，而中央財政支出的比例更低，最近幾年在5%左右，地方財政支出在95%左右（見表2）。因此，建議中央財政提高對社會保障的支出比例，在平衡全國各地特別是城鄉之間保障水平差距較大方面發揮更大的作用。

表2 2009－2011年中央財政與地方財政對城鄉居民社會保障就業的支出情況

⒉調整和規范地方政府的財權，以事權為基礎適當增加其財政收入。無論是聯邦制還是單一制，世界上多數國家的中央政府在本國財政分配占比中都超過了50%，說明中央政府對本國財政進行比較大的集中有一定的合理性。筆者認為，我國中央政府在財政收入中占大頭無可厚非，這有利于中央政府對中西部的財政進行平衡。但是，我國的國情與西方國家不同，主要表現有兩點：一是西方政府官員的產生路徑是由下而上，而我國則相反，是由上而下，實行的是上級黨委推薦制；二是就中央政府與全國人大的關系來看，全國人大無法監督中央政府的日常活動，于是就形成了這樣的事實：中央政府的日常工作全國人大和下級政府無法監督，作為平衡中西部財政的主要手段——轉移支付的實施，缺少來自權力機關和下級機關的監督，既容易產生權力尋租現象，又降低了財政資金的使用效率和公平性。這個弊端的革除，需要一個漸進的政治體制改革過程，不是短期內可以實現的。因此，比較務實的做法是適當降低中央政府的財政收入比例，相應增加地方政府的財政收入比例，以達到地方政府的財權與事權相匹配的目標。

提高地方政府財政收入份額，可以通過擴大地方稅源和提高共享稅地方的分成比例及中央財政返還比例來實現。目前可新開征的稅種有物業稅、遺產稅、贈與稅等。2003年，黨的十六屆三中全會明確提出要“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅”。經過十余年的準備，開征物業稅的條件已經逐漸成熟。物業稅是以土地、房屋等不動產為課稅對象，要求所有人或使用人每年都要繳付一定稅款的財產稅，它與遺產稅、贈與稅的開征將成為地方政府穩定而長期的稅收來源。另外，改革資源稅的征收方式也是地方政府擴大稅源的一種途徑。目前，資源稅是按照從量定額方式征收的，即按照銷售數量定額征收一定比例的稅，這種征收方式使資源開采地稅收收入偏低，不利于對資源的節約和有效利用。改革的基本思路是改從量計征為從價計征，并適當提高資源稅的稅負，以促進自然資源的合理利用，同時增加地方政府的財政收入。

增值稅（進口增值稅除外）是中央與地方共享稅，由國家稅務局負責征收。中央財政享有75%，地方財政享有25%。根據事權與財權相一致的原則，可適當降低中央分成的比例，增加地方分成的比例。另外，還可以通過提高中央財政對地方增值稅的返還比例增加地方的財政收入。在實行分稅制以后，中央對增值稅的返還系數一直是0．3，由于環比作用，增量返還部分已達不到1∶0．3的比例。在增值稅的分成及返還中，地方政府占的比例較低，這與地方政府特別是中西部欠發達地區的政府通過財政貼息、擔保借貸等方式扶持新建企業的努力程度不相稱，影響了地方政府抓項目和培育財源的積極性，對地方經濟發展十分不利。［10］因此，提高地方政府增值稅的分享和返還比例，既是提高地方政府履行“事權”積極性的要求，也是增加地方政府財政收入的客觀需要。

在中央與地方共享稅中，還包括企業所得稅和個人所得稅。中央和地方的分成比例是6∶4。按照歷年地方財政支出在國家整個財政支出中占大頭的實際情況，將中央與地方對所得稅的分成比例改為4∶6，更加符合事權與財權相一致的要求。

［1］汪東升．我國土地征收制度存在的弊端及其改革建議［J］．行政與法，2012（10）：40．

［2］［3］［5］鄧宏乾．公共財政視角下的土地收益分配改革［J］．江海學刊，2007（03）：66，67．

［4］單學勇．規范政府土地收益分配的財稅對策［J］．價格月刊，2005（09）：25．

［6］喬慶偉等．現行土地稅收體系存在的問題及完善建議［J］．經濟研究導刊，2010（16）：15．

［7］林瑞瑞，朱道林等．土地增值產生環節及收益分配關系研究［J］．中國土地科學，2013（02）：8．

［8］［10］劉家慶等．合理劃分各級政府間事權與財權問題研究［J］．財會研究，2007（02）：9，10．

［9］辛鑫．對財政社會保障支出問題的分析［J］．科學時代，2011（01）：35．

（責任編輯：高 靜）

Adjust Relations of Assigning Profit and Stem Delinquent Behavior on the Local Government Lands

Wang Dongsheng

For the delinquent behavior on local government lands，one of a most important reason for its generation is economical impelling．This article gives the expounding that through adjusting relations of assigning profit and weakening this impelling we can get restrains for it．The relations of assigning profit contain three ways：first is adjust the profit for different periods of local governments；second is adjust and regulate the profit between landless peasants，remote area peasants and the nation；last is based on matching administrative power and financial power，we can adjust the central and local governments＇financial quotient to increase the local governments＇financial revenue and weaken its dependence on “land finance”．

local governments；assign profit；lands；delinquent behavior

F292

A

1007－8207（2013）11－0014－06

2013－06－18

汪東升 （1960—），男，河南開封人，中共開封市委黨校法學教研室主任，副教授，研究方向為經濟法。

本文系國家社科基金項目 “地方政府農地非農化失范問題及其制度規制研究”的階段性成果，項目編號：11BFX064。