我國地方環境立法的良好范例：《深圳經濟特區環境保護條例》(修正案)評析

□ 鄧可祝，蔡 華

（安徽工業大學，安徽 馬鞍山 243002）

《深圳經濟特區環境保護條例》（修正案）（以下簡稱《條例》）制定于1994年，2000年針對個別條款進行了第一次修改。為適應環保新形勢的要求，2006年深圳市人大常委會將 《條例》修訂工作列入立法計劃，并于2009年7月21日通過了新《條例》。［1］這部環境立法具有鮮明的特點，對于我國《環境保護法》的修改和其他地方環境立法也有著重要的借鑒意義。

一、《條例》的創新

《條例》是深圳特區環境保護的綜合性基本法規，是深圳特區環境管理和環保執法工作的依據。深圳市人大常委會不僅重視《條例》修改的民主性和科學性，而且還重視《條例》作為環境保護基本法的作用，強調其實效性。與一般的環境立法相比，《條例》具有較多的創新之處。

（一）《條例》的理念創新

理念是立法的靈魂，環境立法需要正確處理經濟發展與環境保護的關系，這在許多國家的環境基本法都已得到證明，如美國的《國家環境政策法》將國家環境政策所追求的總目標定位為：“創造和保持人類與自然得以在建設性的和諧中生存的各種條件，滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經濟和其他方面的要求。”［2］這樣的理念，指導了整個國家特別是行政機關的環境行為，對美國環境法制的發展起到了重要的作用。深圳特區的《條例》也十分重視立法理念，強調了環境保護的重要性。具體有以下幾個方面：

⒈環境優先理念。環境與經濟發展的關系，是環境立法需要處理的基本關系，也是最難以處理的問題。我國《環境保護法》處理經濟發展和環境保護關系的理念是將環境立法作為促進傳統的經濟發展模式的一種方法，［3］（p48）這一理念對于各地政府處理經濟與環境的關系產生了不良的影響。但國外和我國的一些地方環境立法中已經體現了環境優先的思想。如1967年日本的《公害對策基本法》和《俄羅斯聯邦環境保護法》。在我國，江蘇省第一個明確提出了環境優先原則，即2004年江蘇省人大常務委員會通過的 《江蘇省長江水污染防治條例》。［4］這些理念對于立法起到了良好指引作用。《條例》對于城市發展和環境保護的關系加以明確，即“城市發展應當遵循環境優先原則”（第3條）。明確了環境優先，對于今后的環境保護無疑會起到良好的指導作用。雖然《條例》只規定了城市發展與環境保護之間的關系，而不是整個經濟發展和環境保護之間的關系。

⒉環境友好理念。建設環境友好型社會已經逐漸成為我國的共識，但這種共識尚停留在黨和政府文件的層面，還沒有得到立法的確認。《條例》認識到環境友好型社會在整個社會發展過程中的重要性，規定了“鼓勵發展循環經濟和低碳經濟，促進清潔生產和綠色消費，建設資源節約型、環境友好型社會”（第4條）。反映了立法對環境友好型社會的態度，有利于環境友好型社會的建立，并且在循環經濟、低碳經濟和清潔生產方面也作出了明確的規定。

⒊公眾參與理念。公眾參與在環境法中具有重要的地位，受到國際公約和各國立法實踐的重視。如《里約環境與發展宣言》第10條規定：“環境議題是最好得到有關各方公民的參與：每一個人都應能適當地獲得關于環境的資料，或是由公共部門，包括自己的社區的有害材料和運動的信息，并有機會參與環境議題的決策過程；各國應促進和鼓勵公眾認識和參與決策。”可以說，公眾參與是環境法中最值得關注的一個問題。《條例》特別強調了公眾參與，不僅在總則部分規定了“鼓勵公眾參與環境保護”（第2條），而且用了整整一章（第6章）的篇幅對于公眾參與加以明確，體現了對于公眾參與的重視，這在我國的立法中是十分罕見的。

⒋環境責任理念。環境治理非常復雜，涉及到不同的主體，而且各主體在環境影響行為中存在著不同的利益和需求，如何設定不同主體的責任關系到環境法的實效。《條例》重視了責任的規定，并針對不同主體在環境治理中的影響而規定了切實有效的責任。首先是對政府責任的重視。環境是一種公共物品，政府負有向社會提供良好環境的責任。政府的環境治理責任在環境法制中是至關重要的一個環節。2002年在南非召開的可持續發展世界首腦會議上通過的 《可持續發展問題世界首腦會議執行計劃》第4條和第163條都強調了一國政府在可持續發展上的作用。我國學者也認為：“應加強政府的環境保護公共責任。在推行責任社會化的同時，不能忽略政府的公共責任。”［5］但由于我國過去對這一點認識不足，加上立法的偏差，對于政府責任的規定沒有到位。出現了“重企業環境義務和追究企業環境責任，輕政府環境義務和追究政府環境責任”、“重政府環境權力，輕政府環境義務”的現象。［6］政府責任在立法中的弱化，不利于政府履行環境保護職責，加上實踐中不重視環境保護在政府考核中的作用，導致了環境保護弱化。我國的環境在短短的幾十年里急劇惡化，環境問題已嚴重威脅了公眾的健康，也給經濟發展帶來巨大的隱患。直至我國在“國民經濟和社會發展十一五規劃”中（以下簡稱“十一五規劃”）將節能減排作為約束性的指標納入到了各級政府考核制度中，才出現了政府必須履行環境責任的趨勢。而《條例》明確規定了政府的環境責任，體現了政府環境責任的剛性，對于環境保護具有重要的作用。其次是對企業責任的強化。我國法律中關于企業的環境責任規定得較輕，對于企業的違法行為沒有威懾力，造成了環境法的軟化，出現了“守法成本高、違法成本低”的現象，實際上是鼓勵了企業違法，導致許多企業寧可違法受到處罰，也不愿遵守環境法律。《條例》通過一系列條款強化了企業的環境責任。此外，《條例》還對個人在消費過程中的環境責任予以明確，為其他單行法律的制定提供了依據。

（二）《條例》的制度創新

⒈擴大了監管部門權限。環境執法在環境保護中無疑居于舉足輕重的地位，我國現行法律授予環保部門的權限較少，不利于環保機關的有效執法。《條例》則擴大了環保部門的權限，如制定了暫停審批制度（第23條）；責令排污者限期治理制度（第27條）；查封、扣押等強制措施制度（第33條）；按日處罰制度（第70條）等。當然，《條例》在擴大監督管理權限的同時，也對行使權力的程序等方面作出了規定。如第34條對于違法查處的程序和時限的要求非常明確，減少了行政機關濫用自由裁量權的可能。因為行政程序被認為是制約行政濫用自由裁量權最有效的方法。［7］

⒉明確了政府應承擔的環境責任。在政府責任方面：一是規定了政府的環境考核制度。市政府對區政府及市政府有關部門主要負責人、區政府對街道辦事處及區政府有關部門主要負責人的環境保護實績實施年度考核，并向社會公布考核結果。考核結果應當作為被考核人任職以及對其獎懲的重要依據（第9條）。我國雖然在《環境保護法》第16條也規定了“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”。但這種責任的性質及責任如何承擔等并沒有規定，以至出現了虛化的情形。在“十一五規劃”中，明確將“行政問責制”運用于節能減排工作中，其實就是實施政府環境責任的措施，但這是一種行政責任，并且僅僅限于節能減排，對于其他環境保護責任如何實行責任制并沒有規定。《條例》則明確規定了政府的環境考核制度，體現了重視政府環境責任的理念。二是規定了政府環境質量報告制度。要求各級人民政府應當按年度分別向本級人民代表大會常務委員會報告環境責任目標、任務、年度實施計劃的執行情況，并通過政府網站等途徑向社會公布（第8條）。這也是一種具有特色的制度。如前所述，我國的《環境保護法》只規定了地方人民政府對本轄區的環境責任負責，但如何負責沒有規定。在《條例》中，考核制是一種行政系統內部的機制，嚴格地說是一種行政責任，但人民政府的責任還有法律責任和政治責任，第8條就是針對政治責任而言的。在我國，人大是權力機關，人民政府是同級人大的執行機關，各級人民政府應向人大負責，對人大匯報工作。因而，政府在環境保護方面所做的工作，應向人大負責和匯報，接受人大的審議和監督。《條例》的相關規定，可以發揮人大對人民政府環境保護工作的監督作用。三是規定了政府及職能部門制定環境保護行政規則的責任。“本條例規定應當另行制定具體實施辦法的，市政府或者有關部門應當在本條例施行之日起6個月內制定（第83條）。”這是關于政府及職能部門在制定環境規則中的責任，最有特色的就是《條例》規定了行政機關制定環境規則的期限。因為我國的環境法律往往比較原則化，因而需要授權行政機關制定實施細則或者辦法，但由于沒有規定制定實施細則或辦法的期限，導致許多環境法律需要制定的細則或辦法長期處于空缺狀態，從而使環境法律的規定無法實施。有學者指出，截至2010年，“《循環經濟法》需要有關部門制定十多個配套的規章，但現在一個也沒有出臺。再如，《固體廢物污染環境防治法》于1996年頒布，該法規定了‘危險廢物許可經營權’，即危險廢物的儲存、收集等需要許可證才能經營，但《危險廢物經營許可證管理辦法》10年后才出臺。”［8］這一狀況極大地影響了我國環境保護的進程，也對法律的權威造成了極大的損害。如何應對行政機關在立法和制定規則方面的不作為，《條例》借鑒了國外的做法。如美國環境法律中就有所謂 “死線”（deadline，也稱為“最后期限”——引者注）制度來防止行政機關在制定立法或者規則上的遲延。所謂“死線”，指的是國會在環境立法時，需要行政機關通過制定規則的方式來加以實施，為了防止行政機關在制定規則時的遲延，就在授權行政機關制定規則時明確規定行政機關必須在特定的期日前實施特定的行為 （規則制定等）。［9］（p43）通過這樣的做法，議會可以對行政機關的行為加以有效的制約，防止行政機關的不作為。《條例》將行政機關行為的期限加以規定，這對于防止行政機關的不作為具有重要的作用，在我國立法中也是一種制度創新。

⒊確立了嚴厲的制裁制度。我國環境法律制度對于違法行為所規定的制裁力度是較小的，還沒有形成對環境違法足夠的威懾力量，甚至出現了 “守法成本高，違法成本低”的現象。［10］（p282）這表現在兩個方面：一是對于違法行為的最高處罰數額的規定。如我國對于環境違法行為的最高處罰數額是100萬元，這對于污染的處罰力度是非常小的；二是對于多次違法行為處罰的規定。要求遵守一事不再罰原則，這本來是沒有問題的，但對于什么是“一事”的認定不適應查處環境違法的需要。如將持續的環境違法行為按一次違法進行處罰，這明顯不適合環境保護的需要，對環境違法也是一種變相的縱容。《條例》在這方面有了突破，明確了“按日處罰”制度（第69條、第70條），這樣的規定，適應了現代環境法制的需求，有利于環境執法和環境保護。［11］

另外，對環境污染事故也加大了處罰力度。根據污染事故的等級而確立了不同的處罰幅度，按照直接損失來進行處罰。如“對造成重大或者特大環境污染事故的，按照直接損失的30%處以罰款；直接損失難以核算的，對重大環境污染事故處100萬元罰款，對特大環境污染事故可處300萬元罰款（第80條）”。雖然這一條是在《水污染防治法》第83條的框架下制定的，但對于給環境造成的直接損失難以核算的情形，比《水污染防治法》的規定更加明確，也可以更有力地制裁污染行為。

⒋其他制度。除了規定以上制度外，《條例》還規定了其他一些重要的制度，如總量控制制度和排污權交易制度等等。總量控制制度在環境保護中十分必要，在排污權交易制度中尤其如此。沒有總量控制制度，排污權交易制度就不能實現其保護環境的目的。［12］因而，各國環境法律中都非常重視總量控制制度。《條例》規定，市環保部門編制重點污染物和其他未列入國家和廣東省污染物排放總量控制指標的其他污染物，要制定排放總量控制計劃（第22條）。而排污權交易制度在我國目前的法律中也沒有規定，雖然一些地方已經開始了實踐，但《條例》則在這一方面進行了明確規定，也使這一制度有了法律上的依據（第38條）。

二、《條例》成功的原因

（一）正確處理了經濟發展與環境保護的關系

作為地方性的環境保護立法，立法機關對于經濟發展與環境保護的態度是至關重要的。深圳市在經濟高速發展的同時也面臨著環境問題的困擾，在如何處理經濟發展和環境保護的關系問題上，“深圳市以科學發展觀為指導，以2007年市委一號文件《關于加強環境保護建設生態市的決定》為標志，確立了‘生態立市’的城市發展戰略。深圳市將環境保護作為落實科學發展觀的重要內容，把環境保護作為轉變經濟發展方式的重要抓手，以環境保護優化經濟增長。”［13］在這一背景下，深圳市人大常委會能夠重視環境保護，在《條例》中以先進的理念為先導，制定出了科學有效的制度，從而促進了整個環境法制的轉型，有利于環境保護的發展。

（二）注意吸收理論研究成果

近年來，我國環境法學得到迅速發展，一些學者對我國環境法制存在的問題也進行了大量分析，產生了卓有成效的成果，提出了許多完善環境立法和執法建議。深圳市人大在制定《條例》的過程中，吸收了一些環境法學界的研究成果，同時聘請了武漢大學環境法研究所的學者對《條例》草案進行修改，提出參考意見。同時，《條例》還借鑒了大量的國外環境法制中成熟有效的規定，從而保證了《條例》的科學性、有效性。

（三）結合了地方實踐

深圳特區是我國經濟和社會發展的前哨，也是改革開放的先鋒。一方面，深圳的經濟社會發展非常成熟，法治水平和執法能力也很高；另一方面，深圳的經濟社會發展與環境之間的矛盾也在加劇，如何處理好經濟社會發展與環境之間的矛盾關系到深圳特區的可持續發展。在經濟社會的發展和環境保護之間發生沖突時，如何進行優先選擇是一個十分艱難的決定。《條例》在城市發展與環境保護之間的關系上采取了“環境優先”的做法，這是現代許多國家環境立法的選擇。《條例》的相關規定充分考慮了深圳特殊的經濟和社會發展現狀：第一，深圳具有雄厚的經濟基礎。《條例》對于環境保護規定了較多的有效手段，特別是在城市發展與環境保護的關系上能夠做到“環境優先”，這也是與深圳市的經濟發展緊密相連的。一是深圳市是我國的經濟特區，改革開放的前線，經過多年的發展，目前已經屬于我國最為發達的地區之一，面臨著經濟轉型，需要發展具有高附加值的產業，對環境影響較大的高能耗、高污染的產業需要加以限制，因而《條例》能夠采取比較嚴格的措施來保護環境；二是隨著經濟發展，人們的環境保護意識增強了，公民的環境權益受到了越來越多的重視，全社會更加重視環境保護；三是符合環境庫茲涅茨曲線的，即經濟增長與環境保護呈現出倒U型函數關系。［14］（p29）雖然這一曲線并不能完全說明環境保護與經濟發展的現狀，但從深圳的發展來看，還是存在相關性的。第二，深圳市的環境執法能力較強。深圳特區經濟基礎雄厚，政府的經費保障充分，因而環境執法能力較強，這使環境法律上的一系列制度也有了執行的物質基礎。而良好的執法能力，可以保證法律實施的有效性，為《條例》的有關規定奠定了基礎。

三、進一步的思考

（一）處罰額設定的問題

⒈關于按日處罰的問題。按日處罰的目的是為了防止違法者從違法活動中受益，也可以減少行政機關查處環境違法行為的成本。因而，按日處罰的數額應與違法行為可能獲得的收益或者是環境損害的程度相適應，而不能僅僅規定1萬元的固定額，這可以暗示違法者，如一天處罰1萬元，一個月也就是30萬元，這對于一些企業來說還是低于其守法成本的。因而，可以設立一個彈性的數額，如5000－20000元，這對于違法者就可以形成一定的威懾作用。當然，為了防止其負面作用，也可以設定一個上限，但其上限的數額應足夠大才能切實有效。同時，也要在實踐中重視對行政機關裁量權的控制。

⒉其他的處罰數額問題。根據《行政處罰法》的規定：“法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。”因而，《條例》在一些違法行為的處罰上并沒有多大的設定空間。但對于法律、行政法律沒有規定的行為，《條例》還是可以加以規定的。

⒊對于環境損害的賠償問題。我國環境法律中，只規定了環境的“直接損害”問題，對于環境本身的損害并沒有規定。關于環境的“直接損害”，根據《最高人民法院關于審理環境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定的是“公私財產損失”，即包括污染環境行為直接造成的財產損毀、減少的實際價值，為防止污染擴大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而發生的費用。這一解釋并不包括給環境造成損害的損失，沒有考慮到環境的價值，造成環境損害的人承擔的責任就相對較輕。而根據國際環境立法經驗，對環境造成的損害也應承擔相應的責任，這樣才有利于環境損害的恢復，并對侵權行為人產生一定的威懾。如美國1990年《石油污染法》規定的損害賠償分為三部分：⑴修復、恢復、替代或獲取受損自然資源的類似等價物的成本；⑵自然資源在修復期間價值的減少；⑶評估這些損害賠償的費用。［15］通過對比可知，環境損害造成的損失比直接損害要大。但《條例》在這一方面沒有規定，表明《條例》在規定環境損害方面還存在一定的不足，因此應增加環境損害方面的規定，明確損害賠償責任。

（二）環境公益訴訟問題

環境公益訴訟制度是在環境法中有著重要作用的一項制度，在許多國家和地區的環境法律中都有規定。如美國和印度的環境公益訴訟制度，在本國的環境保護中都起到了良好的作用。據我國學者研究，目前美國有19部聯邦環境法律中有“公民訴訟條款”。［16］距今較近且具有重大影響的是馬薩諸塞州等訴聯邦環保局案。該案中，馬薩諸塞州等原告要求聯邦環保局對汽車二氧化碳排放進行規制，而聯邦最高法院支持了原告的訴訟請求，認定二氧化碳屬于溫室氣體，聯邦環保局應該予以規制。［17］這對于應對全球氣候變暖也具有重要的意義。可見，環境公益訴訟是一種有效的環境法的實施機制，可以促進環境法律的遵守。目前，我國學術界對環境公益訴訟非常重視，也出現了一些環境公益訴訟的案例。作為特區立法，《條例》如果能在這方面加以規定則具有重要意義。

（三）《條例》實施的效果問題

一部法律的制定固然重要，能否得到實施則更重要。應該說，我國的環境立法數量較多，且基本上形成了完整的環境法律體系，但一些學者仍然指出我國的環境法制是失敗的，因為我國的環境立法許多都沒有得到遵守，成為了紙面上的法，而不是行動中的法。［18］《條例》的理念和制度規定都比較先進，但是否能得到實現值得認真考量。一是關于政府向人大報告環境質量制度。政府向人大報告環境質量，對于加強人大在環境保護方面的作用無疑是必要的，可以發揮人大的監督作用，但也存在以下的問題，如人大有沒有能力對政府的環境質量報告提出意見、如果人大對政府環境質量報告不滿意怎么辦等等。在現有的制度下，人大對政府的監督是一種弱勢監督，沒有人大強有力的監督，政府環境質量報告制度的效果就值得懷疑。二是關于政府環境考核制度。政府環境考核制度是行政機關的內部責任制度，政府是否會堅持進行環境考核、如何考核，環境考核的剛性如何得到保證，如何保證責任考核制度的公開透明等等都應得到重視。三是如何預防各級人民政府對于環境執法的干預。在我國，大量的環境法得不到有效實施與各級人民政府對本級環保部門執法行為的干預有關。在我國的現行體制下，如何防止對各級人民政府基于經濟發展的考慮而非法干預環境執法，是保證環境法律實施的重要條件。四是公眾參與制度的完善問題。雖然《條例》對于公眾參與非常重視，且專門用一章的篇幅加以規定，但公眾參與的具體制度并沒有規定。如何保證公眾參與的剛性、代表性及科學性等都需要在實踐中加以強化。五是政府機關制定規則的期限問題。雖然這一規定可以解決政府機關的不當遲延，但也會出現政府機關盡力去制定規則，可是受現實條件制約，不能按時制定規則時如何處理，是否要法院來強制行政機關制定規則，這種強制的效果如何等問題。在美國，已經出現了大量的這方面的案例，但我國現在法院還沒有審理過相關案例，如何處理此類案例也是值得認真研究的。

總之，深圳的《條例》本身是非常先進的，反映了現代環境法的發展趨勢。但還要重視其實效性，這就要求一方面應要加強國家機關之間的監督，如權力機關的監督、上級行政機關的監督、司法監督；另一方面也要加強社會監督，提倡行政行為的公開透明。只有通過有效的監督，才能保證《條例》得到切實的實施。

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