行政管理視域下行政執法體制存在的問題及對策——以濟南市為例

□ 馬曉黎

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100）

目前，我國行政執法體制改革已進入了一個重要階段。依法行政理念正在全社會形成，政府職能也得到初步界定，權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制改革目標已基本確立，行政執法體制改革的思路逐漸明朗。濟南市在行政執法體制改革中采取了一系列改革措施，為促進濟南市全面完成 “十二五”規劃目標和任務，建設法治政府，建設小康社會，率先基本實現現代化創造了條件。

一、行政執法體制與濟南市行政執法體制現狀

在行政管理理論中，行政執法是行政機關與人民群眾的合法權益之間直接相關的、大量的、經常性的管理活動，是依法行政的重要環節。全面、深入地推進依法行政，必須加強和改進行政執法方式。廣義的行政執法是行政機關執行法律規范、實施行政管理等一切公務行為，主要包括行政立法行為、行政執法行為、行政司法行為以及其他執行公務的行為。狹義的行政執法是指行政機關依法采取的直接影響行政相對人 （也即公民、法人和其他組織）的權利與義務，以及對行政相對人權利義務的行使和履行進行監督檢查的行為，簡言之就是實施法律規范的具體行政行為。

行政執法體制是對行政執法機關的機構設置、隸屬關系、權限劃分、組織管理形式等方面的總稱。我國現行的行政執法體制在靜態上表現為現行的行政法律規范和部門“三定”規定及相關的行政規范性文件的規定，在動態上表現為在實踐中的各種行政執法行為模式。從形式上看行政執法體制改革要改的就是這些規定和行為模式。從實質上看，則是為適應社會主義市場經濟發展和構建社會主義和諧社會的需要重新配置行政執法權，重構行政執法權力運行機制，實現行政執法權力在社會公共事務管理中的科學合理介入，行政執法權力運行的規范化、人本化、文明化。

筆者認為，行政執法體制是由行政執法主體結構、法定執法職權和責任、執法程序和運行機制等構成的有機體系和相關法律制度。行政執法體制法治化，就是行政執法主體、執法職權和依據、執法程序和運行機制及其內部協調的法治化。合理的體制可以保障行政執法活動的非利益化，可以保障行政執法的相對獨立性，可以確保行政執法遵循自然公正原則，可以保障行政執法效率。調查結果顯示，濟南市的行政執法體制改革在實踐中已取得了很大成效。通過改革，使執法交叉、執法擾民、重復處罰、多頭處罰的現象大大減少；執法隊伍的整合，使執法水平得到了進一步提高。

為進一步改革創新，努力建設人民滿意的服務型政府，濟南市政府依據《全面推進依法行政實施綱要》、《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國公務員法》，落實行政執法責任制，細化行政處罰自由裁量權標準，嚴格按法定權限和程序行使權力，扎實推進法制政府建設，自覺接受市人大及其常委會監督和政協民主監督。全面推進依法行政，提高科學、民主決策水平，增強執行能力。認真落實 《山東省行政程序規定》，健全科學民主決策機制，完善專家咨詢、論證、合法性審查、社會公示與聽證等制度以及對重大決策的跟蹤問效。嚴格按行政執法程序辦事，完善行政復議機制。進一步清理過時文件，精簡行政審批事項，嚴格落實行政問責制度，建設陽光高效的法治政府。然而，濟南市在行政執法體制上仍存在一些問題：一是行政執法權橫向交叉較為嚴重，還存在部門之間職責不清，責任不明，執法效率低下等問題。如在城市管理領域，公安部門、交通部門都可以管理交通。二是行政執法權在縱向劃分上不明確，上下級行政機關執法重疊現象較嚴重。三是執法經費沒有保障，執法利益化傾向嚴重。由于財政體制不合理，使得一些地方政府無力全額支付部門的財政撥款，執法機構人員的工資、執法經費得不到財政的有力支持。不少執法部門實行“自收自支”，以收費和罰沒收入作為經費來源，被稱為“自費執法”，導致行政執法活動易受利益驅動，行政執法利益化傾向嚴重。

二、濟南市行政執法存在問題的根源分析

由于體制機制尚待理順，有關的法律法規尚不健全，國內可資借鑒的成熟經驗有限，濟南市在行政執法過程中還存在著一些問題。究其根源，主要有以下幾個方面：

⒈綜合執法體制機制不夠科學。行政執法普遍存在多、雜、差、亂等現象。“多”，即行政機關、法律法規授權的組織都享有行政執法權，縣（市、區）政府除20至25個工作機構均或多或少享有行政執法職能外，一般還有1：1個政府部門直屬事業性質的執法機構及部門派駐執法機構（不包括條管執法機構）；“雜”，即執法機構涉及各個領域，僅事業性質的執法機構就涵蓋了城市規劃、公用事業、城建監察、環境監察、國土監察、勞動監察、水政監察、水土監督、建工監督、衛生監督、動物衛生監督、殯葬執法、農業執法、林業執法、安全執法、文化稽查、廣電稽查、農稅稽查、路政管理、漁政管理、種子管理等領域；“差”，即一些執法單位在執法制服、交通工具、基礎設備、執法手段等方面不完備，執法條件差；“亂”，即執法機構的設置比較繁雜，執法單位行政隸屬關系混亂，執法權力分散，導致了行政執法職責不清、政出多門、各自為政，而且各個執法單位之間缺乏必要的長效協調機制，個別單位存在執法主體、執法內容、執法程序不健全等問題。這樣的執法體制不可避免地導致了執法擾民、重權輕責、執法效率低、以罰代管、隊伍形象差等現象的存在，損害了執法機關的執法權威。

⒉綜合執法指導思想不明確。由于濟南市部分地區城市基礎設施先天不足，群眾觀念陳舊，體制機制不順暢，具體執法機構分散，隊伍不夠強大，各自為政，使行政執法難以到位。即由于缺乏綜合執法理念，導致了重罰輕管、重后輕前、有報才查、無報不管、互相推諉等執法行為的長期存在。如亂建房、亂搭蓋有人舉報，城建、國土等部門則一罰了之，結果是治標不治本；又如食品和藥品的監督管理，屬于食品藥品監督管理部門的職責，但這方面的廣告又歸工商部門管理，一旦出現食品藥品虛假廣告，消費者因受到欺騙找到主管部門時，就發生了“兩不管”的情況。等到問題泛濫成堆，往往采取短期執法行為。這種行為有兩種表現：第一，“突擊型”執法行為。所謂“專項整治”、“百日行動”等，就是執法隊伍打“集團戰役”和“人海戰術”。這些行為缺乏穩定性和連續性，難以沖出“臨時突出整治好一段，平時常規監管差一段”的怪圈，影響了行政執法的效果。第二，“封殺性”執法行為。如某煤礦發生瓦斯爆炸事故后，當地政府便將該地所有煤礦關閉、整頓，以圖“一禁了之”。這種“封殺性”執法顯然既有悖于行政執法程序，也很難從根本上達到行政執法之目的。

⒊行政主管部門觀念轉變不到位。行政執法隊伍處在行政管理的第一線，其人員素質的高低會直接影響行政執法的效果。就目前濟南市綜合行政執法隊伍的整體素質而言，還不能完全適應改革開放和社會主義市場經濟發展的要求。主要表現為：一是執法人員素質不高。有的執法隊伍達不到行政執法工作的要求，職工年齡偏大，執法人員法律知識匱乏，對綜合執法要求的“陣地戰”和“單兵戰術”很不適應。行政綜合執法涉及的專業領域多，對人員的素質要求也非常高，不僅要熟悉各專業領域的法律、規章，而且要清楚每項執法程序，甚至要掌握專門的檢查技術，但從目前情況看，人員素質顯然不能適應工作需要。二是認識錯誤。有些執法人員依法行政意識淡漠，還存在行政執法依人不依法、依權不依法或超越、濫用職權等思想傾向；三是結構不佳。盡管各地在組建綜合執法機構時都對工作人員素質提出了要求，但為了解決現有執法人員的出路問題，各地大多進行了變通處理。綜合執法機構人員大致是由過渡調整的原執法機構人員，接收的一些復轉軍人，招考的部分工作人員，聘用的部分協管人員四部分構成。綜合執法機構人員的主體仍是原專業執法機構人員。執法單位未完全將人事管理的進人、用人、考核、任免、獎懲等方面的工作納入法制化軌道，使得一些不適合做行政執法工作的人員進入了執法隊伍，甚至一些行政執法機關還將執法任務委托給“編外”的社會人員。

⒋法律規章不健全。由于行政執法體制等多方面因素的影響，有些地方財政在保障行政人員工資方面存在困難，部分事業單位性質的執法機構的人員工資及經費沒有納入財政預算，因此執法機構只能靠罰沒和收費開工資。有些地方財政部門按該單位實際罰沒和收費額度的一定比例或全額返給執法機構，導致了收費、罰沒養人現象的存在。即存在可罰可不罰的堅決罰，罰款數額可高可低的就高不就低；以罰代刑、代管、代處，想方設法多收費、多罰款，甚至給行政執法人員下達罰款、收費指標等問題。如交警部門財政按罰沒和收費額度返還。這種有目的的執法很難保持執法的客觀公正，嚴重干擾和影響了執法活動。又如農機監理單位，本應下鄉入戶，上門服務收費，但苦于缺少交通工具，只好就近攔車收費。另外，有的行政執法單位因聘用協管人員，隊伍越來越大，罰款養人負擔越來越重，不規范、不公正的執法問題也就越來越多。

三、完善濟南市行政執法體制的對策

針對行政執法體制存在的問題，濟南市積極采取改革行政執措施，對行政執法產生了較大影響。

⒈加強立法工作，健全法規規章，合理界定綜合執法范圍。制定有關法律法規，進一步明確綜合執法機構的性質、地位、職責以及執法主體資格，規范法律責任；重點界定綜合執法機構與各行政主管部門的職權劃分，從根本上理順關系；清理、修訂現有關于城市管理方面的法律法規和規章，以消除和減少法律沖突及矛盾；加強立法解釋工作，解決有法難依問題。

從理論上講，各地綜合執法機構的執法范圍宜相對統一，以便于實施專業化的規范管理。事實上，由于各地實際情況不同，每個地區的綜合執法機構的名稱及職責范圍可以有所不同（尤其是在試點階段），但要堅持綜合項目的相近性、相關性、易操作性以及規模適度的原則。如 “違反建設規劃許可證的規定進行建設的、影響城市規劃的嚴重程度如何、該拆除還是該采取其他措施，處理起來就比較復雜；行政處罰該不該相對集中，如何集中，也都需要進行認真的研究。再如：房地產管理中的執法往往與房地產行政管理過程緊密聯系，那么，有沒有必要成立專門的執法隊伍或者由專門執法機構實施行政處罰權也值得認真研究。還如：煤氣、供熱及其設施的管理問題也比較復雜，不能簡單地進行集中行政處罰。綜合執法機構不必一味地尋求上下對口，從縱向上看應重心下移，突出區執法機構在執法工作中的作用。市、區執法機構職責權限應各有側重，市級重點負責政策研究、監督指導和重大執法活動的協調，具體的執法活動主要由區執法機構負責。

⒉科學配置綜合執法職權。從行政管理基本理論上講，執法是建立在管理基礎上的一項強制手段。比如：在執法程序上，檢查是實施行政處罰的前提，而檢查本身也是一種管理措施，因此不能將管理與執法人為地分開。行政處罰權相對集中后，綜合執法機關無法靠單一的行政處罰權去應對復雜的執法事務，需要其他執法權力的配合運用。這不僅需要賦予綜合執法機構行政處罰權，而且還要給其配置相應的行政檢查權、強制權。行使檢查權是實現處罰權的必要手段，執法部門對經營者予以處罰，必須事先對構成該違法行為的事實、證據進行調查。開展行政檢查（包括必要時依法采取行政強制措施）是行政機關實施行政處罰的前提；若當事人逾期不履行行政處罰決定，處罰機關可依法采取行政強制執行，以實現行政處罰目的。在上海和南京城市管理實施相對集中行政處罰權的實踐中，對強制權都做了明確規定。但并不是所有的強制權都可以轉移，限制人身自由和緊急強制權是不能轉移的。

行政管理權一般由審批許可權、收費權、監督權和處罰權四個方面構成。行政審批權與行政處罰權同為行政機關的行政職權，是行政機關享有行政權力的具體體現。從綜合執法實踐看，一些地方在實施綜合執法過程中已經將行政許可權配置給綜合執法機構。海南省三亞市將城市管理領域的17項行政執法權和5項管理審批權劃轉給綜合行政執法局統一行使，開創了全國城市管理綜合執法試點工作的“三個最”，即集中行政處罰權最多、合并管理職能最廣、管理范圍涉及面最大。行政執法涉及城管、愛衛、規劃、建設、園林、國土、環保、工商、衛生、公安、交通、海洋、供銷、商務、水務、林業、文體等部門共17個方面的行政執法職能以及5項審批管理職能，被稱為“17＋5”模式。

⒊重新定位行政執法目標。解決濟南市公共空間中的臟、亂、差等問題，給公眾一個良好的城市環境無可非議。但城市人口的急劇擴張與城市公共空間不足的矛盾，城市的經濟能力與人口的生存需求矛盾，是目前眾多城市公共空間管理中必須面對的現實問題。涌入城市的農村人口和大量的下崗工人為了維持生計，許多人的唯一選擇就是走上街頭尋找生存的機會。弱勢群體的福利要靠城市公共空間來維持，在目前的情況下，這一部分群體在城市公共空間上的利益訴求不能被忽視。但許多城市管理者在執法目標設置上單純追求城市街道整潔、優美，而沒有給這些弱勢群體留下一塊生存之地，從而損害了弱勢群體福利。

⒋完善行政執法協調機制。行政執法協調機制是整個行政管理運行機制的重要組成部分，具體應當遵循這樣幾個原則：一是整體性原則。理想的行政管理狀態應當是上下貫通、左右銜接、環節互動、運轉自如。行政領導維護和保證這種整體性，恰恰也是行政執法協調的目標。二是統籌兼顧原則。行政執法協調面對的是整個城市管理執法中出現的問題，既不是一個層次的問題，也無法用某種分類的方法概括其全部，所以，從整體框架的設計，到協調機構的配置以及協調內容分工上，都必須統籌兼顧。三是目標效能原則。衡量行政執法協調成功與否的主要標準是看其能否促進行政管理目標的實現，能否提高行政管理效能。

當前行政執法協調面對的主要問題包括執法主體與管轄問題的爭議、不同執法行為之間的銜接、不同執法部門之間的配合、執法依據的確認與解釋等四個方面。從理論上講，行政執法協調面對的問題，自然就是行政執法協調的內容，但是，如果從行政執法協調機制的啟動以及運行角度看，僅僅把行政執法協調的內容概括為這四個方面的問題，顯然是不夠的，還必須將這些問題進一步具體化，如執法主體與管轄問題的具體種類、不同執法行為銜接問題的具體情形等，使之能夠更加順暢地進入相應的協調程序，并由相應的協調主體加以解決。對此，還需要各執法部門結合各自的執法實踐，進行全面分析，做好相應的基礎工作。

進一步明確不同協調主體協調的范圍，是在行政執法協調機制中實現分工負責的基礎。具體來說，就是按照具體協調主體進行區分，如與需要協調問題相關的各個執法部門構成自行協調形式的主體，其協調的范圍應當局限于有權作出決定或者解釋的范圍內。顯然，類似的原則界限越細，具體協調主體協調的范圍也就越清晰，相應地，行政執法協調機制的運行也就越順暢。進一步明確行政執法協調程序規范的主要目的是通過各種程序規定將行政執法協調機制中的各個環節連接起來，從而實現行政執法協調過程的規范、有序和高效。按照不同的協調主體，具體應當建立自行協調程序、專項協調程序、綜合協調程序。

行政執法體制改革是一項復雜的系統工程，涉及諸多領域，具有全局性，不可能一蹴而就。在行政執法體制改革中會出現許多新情況、新問題，因此，相關部門需要思路清晰地進行科學分析，不斷探索，找準切入點，采取綜合措施，穩步推進。

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